[신년기획] 70년간 9차례 개헌했지만…'87년 체제'에 35년간 머물러

[사진=게티이미지뱅크]

대한민국 헌법은 1948년 제정·공포된 이래 지금까지 총 9차례 개헌을 거쳤다. 기간으로 따지면 평균 8년에 한 번꼴로 헌법을 뜯어 고쳤다. 하지만 대통령 5년 단임제가 확정된 1987년 9차 개헌 이후에는 정치권 이해관계가 맞물리면서 큰 진전을 이루지 못했다.

제헌헌법은 1948년 7월 17일 공포와 함께 효력을 발생했다. 1952년 7월 이뤄진 1차 개헌은 정·부통령 직선제, 양원제, 국회의 국무위원 불신임제 등을 골자로 하는 일명 '발췌개헌'으로 불린다. 국회 간선제로 선출하던 대통령을 국민 직선제로 선출하도록 바꾼 것이 특징이다. 하지만 간선제를 통해 재선 가능성이 낮다고 판단한 이승만 전 대통령의 정략적 결정에 따른 것이었다는 비판을 받았다.

2차 개헌은 1954년 11월 27일 단행됐다. '사사오입(四捨五入)' 개헌이라고도 불리는 2차 개헌은 초대 대통령에 한해 중임 제한을 철폐함으로써 사실상 이승만 전 대통령의 종신 집권을 위한 것이었다. 당시 집권당 자유당은 의결정족수 미달로 부결된 개헌안을 사사오입(반올림)이라는 논리로 통과시켜 절차적 정당성을 잃었다.

4·19혁명과 이승만 전 대통령 하야 이후 1960년 6월 나온 3차 개헌은 대통령제에서 의원내각제로 변경한 게 골자다. 표현의 자유를 보장하기 위해 사전허가나 검열을 금지하고 자유권에 대한 법률유보조항을 삭제하는 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없도록 했다. 같은 해 11월 단행된 4차 개헌은 형벌불소급 원칙 예외를 정함으로써 3·15 부정선거 주모자들을 처벌하기 위한 헌법적 근거를 마련하기 위해 단행됐다. 하지만 곧이어 터진 5·16 군사쿠데타로 빛을 잃었다.

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1962년 5차 개헌부터 1972년 7차 개헌까지는 박정희 대통령이 주도한 군부 세력에 의해 추진됐다. 군부 세력은 5차 개헌에서 대통령제와 단원제를 채택했고, 1969년 6차 개헌에서 박 대통령의 3선이 가능하게 법적 근거를 마련했다.

특히 7차 개헌은 이른바 '유신헌법'으로 불리는 개헌으로, 국회 해산이 가능한 10·17 비상조치를 단행해 박 대통령의 장기집권 체제를 가능하게 했다. 1980년 8차 개헌은 5공화국 헌법으로, 박 대통령 사망으로 유신정권이 막을 내린 뒤 전두환 대통령을 중심으로 한 새로운 군부 세력에 의해 이뤄졌다. 대통령 7년 단임제, 간접선거를 골자로 하고 있어 유신헌법 아류에 그쳤다.

그러다 1987년 6월 민주화 항쟁이 일어나면서 노태우 민정당 대통령 후보가 6·29 선언을 발표했다. 이는 9차 개헌의 단초가 됐고 그해 10월 국민투표에서 93.1%라는 압도적 찬성으로 대통령 직선제, 국민 기본권 강화 등을 골자로 한 개헌이 이뤄졌다. 

1987년 개헌 이후에는 5년 단임제 대통령 중심제를 '4년 중임제'로 바꾸는 안과 대통령은 국방·외교 등 외치를 맡고 총리가 내치를 맡는 '분권형 대통령제'(이원집정부제)가 주로 논의돼 왔다.

19대 국회 때는 이원집정부제에 이어 '대통령 6년 단임-상·하원 양원제' 도입이 제시되기도 했다. 대통령 임기를 6년 단임으로 바꾸고 국회의원을 일반 국정 업무를 담당하는 하원(4년)과 지방자치단체 관련 사안에 집중하는 상원(6년)으로 나누자는 안이다.

박근혜 전 대통령의 탄핵 사태가 있었던 2017년에는 개헌 실현 가능성이 높아지기도 했다. 헌법개정특별위원회까지 가동해 여러 개헌안을 논의했지만 개헌 대신 조기 대선을 치르게 되면서 동력을 상실했다.

김선택 고려대 로스쿨 교수는 아주경제와 통화에서 "짧은 시간 내 개헌을 추진하자는 건 국면전환용밖에 되지 않는다. 수정된 헌법을 10년, 20년 후 발효하게끔 시한을 정해 차분하게 개헌 논의를 해야 한다"며 "개헌을 하더라도 미래 세대인 20·30대가 원하는 내용을 담아야 한다"고 말했다.