[안유화 칼럼] 바이든 정부의 대중정책 전망

[안유화 원장]

지난 20일, 공식 취임식과 함께 바이든 미국 대통령의 4년 임기가 시작됐다. 코로나19로 인한 경제위기와 트럼프식 미국 우선주의가 무너트린 국제질서 그리고 미국 내 분열까지 바이든 행정부 앞에 놓인 과제가 참 많다. 조 바이든 미국 대통령은 취임식에서 ‘미국의 단합’을 핵심 메시지로 강조했다. 바이든의 미국이 중국에 의미하는 것은 무엇일까? 마침 지난 15일은 미국과 중국이 1단계 무역합의에 도달한지 1년이 되는 날이다.바이든 행정부, 중국과의 무역합의 부분에 있어선 아직까지 별다른 언급을 내놓지 않고 있다. 중국을 향한 바이든 행정부의 통상 압박 어떻게 전망될까? 트럼프 4년은 미중관계를 새롭게 재설정하는 계기가 되었다. 바이든 대통령은 집권 기간 동안 지난 몇 년 트럼프가 설정한 중국규제 장애물들을 극복할 수 있을지는 의문이다.

중국 정부는 바이든 신 행정부에 모든 문제는 테이블 위에서 대화로 시작하자는 의견을 제시하고 있다. 이는 푸잉 전 외교부 부부장, 추이톈카이 주미대사, 왕이 부장 등 고위 외교인사들의 입장을 통해 나오고 있으며, 중국과 미국은 모든 수준의 대화가 가능해야 한다는 입장이다. 지난 11월 미국 대선 이후 시진핑 주석은 뒤늦게 바이든 당선을 축하하였지만 지금까지 중국이 취한 조치는 바이든 신정부에 중국에 대한 입장정리를 명확히 하라는 차원에서 이루어지고 있다.

최근 바이든 행정부 장관들이 청문회에서 중국에 대한 입장이 간간히 나오기도 하지만 전반적으로 보면 바이든과 그의 팀은 중국에 관한 문제에 있어서 명확하게 정리된 입장을 내지 않고 있다. 게다가 중국의 일련의 압박 정책에도 응답하지 않고 있다. 예를 들면 중국정부가 폼페이오 등 28명 미국관련인사들에 대한 제재조치 발표와 중국버전의 대항입법(Blocking Statute) 발표에도 공식적인 의견발표를 하지 않고 있다. 시장에서는 바이든시대에도 양국관계가 그다지 나아지지 않을 것이라고 예상한다. 사실 이는 중국 내 전문가들의 예상과 일치하다. 중국의 관영매체나 정부연구기관 연구인들도 바이든정부에 중·미 관계개선에 대해 너무 높은 기대를 거는 것을 경고하고 있다. 바이든과 그의 국가안보팀은 대선 승리 이후 양국관계에 대한 체계적인 견해를 표명하고 있지 않지만 총선기간 이들이 표명했던 견해들을 종합해보면 바이든 정부의 중국에 대한 생각을 정리해 볼 수 있다.

바이든은 뉴욕타임즈와의 인터뷰에서 대통령 취임 이후 트럼프 전 정부의 대중 25% 관세를 즉시 폐지하지 않을 것이며 미중 1단계 협정도 취소하지 않을 것이라고 표명했다. 그는 중국의 지재권 탈취, 덤핑문제, 국유기업에 대한 정책지원, 강제기술 이전 등 문제에 대해 중국정부가 시정하도록 하는 것이 목표라고 했다. 동시에 그는 중국문제에 있어서 가장 중요한 것은 ‘견제와 균형’이라고 말하며 트럼프정부는 이를 놓친 것이라고 말했다. ‘견제와 균형’이 무엇인가에 대해 그는 정부주도의 연구개발, 인프라투자와 교육에 대한 대규모 투자를 진행하여 중국과의 경쟁에서 이기기 위한 힘을 키워야 하는 것에 대해 미국 양당이 인식을 같이 해야 한다고 말했다. 전반적으로 평가해 볼 때 바이든과 그의 행정부 구성원들은 민주전선에 있는 동맹국들과 정책 연계와 유대를 강화하여 공동으로 중국을 대응해야 한다고 인식하고 있다. 이는 경제와 무역에 대한 협상을 포함하는 개념이다. 뉴욕타임즈는 바이든의 대중 정책을 "신중한 견제와 균형"이라고 요약했다. 쉽게 말하면 협력 할 수 있는 곳에서 협력하고 경쟁해야 하는 곳에서 경쟁하는 것을 의미한다. 구체적으로는 이념과 군사영역의 대립과 대결, 경제 및 기술 분야의 경쟁과 견제, 기후 변화, 전염병 예방, 핵 확산 및 인문 교류에 대한 제한된 협력 등이다. 이것은 앞으로 4년간 펼쳐질 바이든 미국정부와 중국과의 관계를 정의하는 기본흐름이 될 것이다.

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"견제/경쟁+협력"의 대중정책은 일방적으로 억제와 봉쇄만 하던 트럼프 행정부 정책과 궤를 달리한다. 그럼 트럼프 이전의 미국 정부는 어떻게 해왔을까? 과거 미국 역대정부는 "융합+견제"라는 정책이 기본흐름이었으며, 이중 ‘융합’이 핵심이고 ‘견제’는 보완하는 관계이다. 미국은 일찍이 양국 경제 및 기타 방면의 융합을 통해 중국을 전 세계에 편입할 수 있다고 여겼다. 중국의 정치체제를 천천히 변화시켜 자유민주국가로 바꾸는 것은 가능하다고 판단하였지만, 40년간의 융합정책이 그 효과를 거두지 못했을뿐더러 오히려 더 독재적으로 변했고, 이는 융합으로 중국을 바꿀 수 없다는 사실을 증명하며, 그렇다면 앞으로 대결과 대립을 통한 봉쇄로 중국과 중국 공산당을 변화시킬 수밖에 없는 것이 지금 미국사회와 워싱턴의 공동 인식이다. 앞으로 중국에 대한 정책에 있어서 바이든 정부는 ‘경쟁/억제’ 가 중심이고 ‘협력’은 일부 영역에서 필요에 따라 보완하는 관계가 될 것이다.

미·중 관계의 대립과 대결이 이데올로기, 정치제도, 지정학적으로 먼저 나타나고 있음은 두말할 필요가 없다. 바이든의 대중국 정책을 세 가지 차원으로 세분화해서 봐야 하는 이유는 그래야 양국 관계 대립의 본질과 바이든의 새 정부 아래서 양국 관계가 개선될 수 있는 최대 수준 또는 도달할 수 있는 목표를 가늠할 수 있기 때문이다. 미·중의 대립과 대결은 지정학적·전략적 측면이 중요한데, 만약 중국의 부상이 미국의 국익과 패권(覇權)을 위협하지 않고 정치제도의 대립만 있었다면 워싱턴이 중국을 압박했을지 모르지만 지금 같은 수준은 아닐 것이다. 양국 관계를 바라볼 때 이데올로기와 지정학적 이중시각에서 분석할 줄 알아야 한다. 즉 자유민주주의/공산주의 일당독재, G1/G2의 대결, 국제사회에서의 영향력 등 측면에서 복합적으로 봐야 하며, 어떠한 단일한 분석은 모두 불완전하고 사안의 본질을 가릴 수 있다.

미·중 정치체제와 지정학적 전략의 대립과 충돌은 정치·외교·군사적 힘겨루기에서 나타나지만 현 단계에서는 주로 경제영역에서의 경쟁과 과학기술의 봉쇄를 통해 이뤄질 것이다. 미·중의 지난 40년간 가장 큰 변화는 경제와 과학기술, 산업사슬의 깊은 융합으로 어떤 의미의 사실적 공동체가 됐다는 점이다. 중국정부의 표현에 따르면 경제무역은 양국 관계의 기본 구축점인데, 이 구축점이 일단 흔들리면 중미 ‘합심의 큰 배’가 전복될 것이다라는 것이다. 워싱턴은 이 점을 의식해 전체를 뒤집어 다시 시작하려고 하고 있으나 두 나라 경제가 너무 긴밀하게 결합되어 있어 경제관계를 완전히 끊는다는 것은 비현실적으로 미국에 큰 피해를 줄 수 있기 때문에 그 다음을 선택할 수밖에 없는데, 이는 우선 부분적으로 관계를 끊고 주로 과학기술에 중점을 둬야 한다는 것이다. 그것은 미래의 국가간의 경쟁에 있어서 과학기술이 핵심이며, 특히 4차 산업영역에서의 기술경쟁력이 승패를 결정한다. 중국은 넓은 시장과 빅테이터 및 인공지능 기술을 이용하여 4차 산업영역에서의 산업화를 포함해 전반적인 영역에서 미국을 급격히 추격하고 있으며, 이는 미국의 국가이익과 안보를 위협하고 있는 상황까지 왔다는 것이 미국 워싱톤의 인식이다. 트럼프 전 정부가 화웨이를 비롯한 중국 핵심 과학기술 기업을 제재하고 압박하는 이유이기도 하다.

바이든 행정부는 앞으로 경제와 과학기술 분야에서 트럼프 전 행정부의 대 중국 규제 조치를 이어가는 것 외에 미국 자체의 경제와 과학기술 경쟁력을 높이는 데 주력하는 것으로 전략적 방향을 정했다. 트럼프 행정부처럼 극한의 압박만 하기보다는 미국의 기간산업과 과학기술에 대한 투자 확대를 통해 미국 경제과 기술의 경쟁력을 높여 중국과의 격차를 크게 넓혀가는 것으로 중국을 억제하겠다는 것이다.

바이든 대통령은 임기를 시작하자 바로 17개의 행정명령에 사인하였다. 코로나19전파에 대한 신속한 대응명령과 파리기후협정과 세계보건기구(WHO) 및 유엔 인권기구 등 탈퇴한 국제기구로의 회귀이다. 앞으로 이란 핵협정도 부활시킬 것이라는 뜻도 여러 차례 밝혔다. 미국의 국제적 리더십을 발휘해 중국의 영향을 균형있게 제어하겠다는 것인데, 미국이 국제조직에서 탈퇴하고 고립주의로 돌아선다면 더 이상 국제적 리더십을 발휘할 수 없다는 것이다.

다른 한편으로 이런 글로벌 이슈에 대한 동맹국의 신뢰를 얻기 위해 중국을 견제할 때 동맹국들의 협조를 얻기 위한 전략도 구사하려고 한다. 바이든의 새 정부가 정치.군사.외교적 측면에서만 동맹과의 조율을 강화하고, 기후와 같은 전 인류의 이익과 관련한 대다수 동맹국들이 관심하는 문제에 대해 트럼프 정부처럼 계속 무책임한 모습을 보인다면, 동맹국들은 미국과의 동맹에 대한 신뢰가 깨지면서, 중국의 도전에 대응하는 문제에 있어서도 합심하지 않을 것이다라는 것이 그들의 판단이다. 물론 미국이 이들 국제기구에 다시 가입하는 데는 글로벌 차원에서 중국과 어느 정도 협력하려는 의도도 있을 것이다. 기후와 전염병 퇴치, 핵 확산 억제 등에 있어서 양국이 제한적으로 협력하는 것보다 세계적 국제기구에서 협력하는 것이 훨씬 더 정치적 부담이 적을 것이기 때문이다.

협력하려면 대화가 있어야 한다. 그러나 경쟁과 억제는 대화가 있을 수 없다. 미·중은 사실 정치·경제·군사·외교·인문 분야와 관민(官民) 등 여러가지 차원에서 많은 대화 채널과 메커니즘이 있었지만 지난 4년간 거의 단절됐다. 베이징은 바이든 대통령이 대화 채널을 일부 복원할 수 있다는 긍정적 믿음을 갖고 있다. 바이든의 대중 정책 기대성이 높아지고 트럼프처럼 무차별적으로 진행하지 않을 것이라는 점도 미중 관계 개선에 유리하지만 바이든은 트럼프 대통령 취임 당시에 비해 국내 현실제약이 더 크다. 이번 미국 대선에서 트럼프가 졌지만 '트럼프주의'가 만들어졌고 7300만 표가 그를 지지하고 있으며 이들은 4년 이후를 기약하고 있다. 또한 미국사회의 '트럼프화'가 앞으로 바이든의 대중(對中) 정책의 제약 요인이 될 것이다.

바이든은 국내 경제문제를 우선적으로 다루고, 미국 사회의 분열을 통합하고 치유하겠다고 취임식에서 밝혔지만 민주 공화 양당당과 미국사회가 대중 강경 기류를 형성하는 가운데 바이든은 대중 관계를 개선할 여지가 많지 않다. 그가 한 걸음씩 걸을 때마다 조심스럽고 상대에게 빌미를 주기 때문에, 중국견제는 여전히 바이든 정부의 '주요 흐름'이 될 것이다. 미중 양국의 정치·군사적 대립은 여전히 첨예하며, 경제와 과학기술의 경쟁과 억제는 계속 강화될 것이며, 그 외 영역에서의 제한된 협력은 절차적 처리의 미숙 혹은 상대 국가의 부적절한 반응때문에 정체에 빠질 수 있다. 한마디로 미래 4년은 정치적.경제적.국제적 모든 영역에서 불확실성이 더 큰 시대가 될 것이다. 우리기업과 정부는 이에 대한 지혜로운 사고와 선제적 대응전략을 만들어가야 할 것이다.