[강효백 칼럼] 공수처는 최약체 초미니 반부패기관<1>

강효백 경희대 법무대학원 교수

◆공수처와 일곱 가지 오해

지금 항간에는 코로나19처럼 고위공직자범죄수사처(약칭 공수처)에 대한 7가지 끔찍한 오해가 창궐하고 있다.

첫째, 공수처는 없어도 나라가 망하지 않는, 쓸데없는 기관이다.

둘째, 공수처는 대통령 1인독재 체제로 가는 길이다.

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셋째, 수사권과 기소권을 다 가진 공수처는 글로벌스탠더드가 아니다.

넷째, 공수처는 검찰과 경찰위에 군림하는 옥상옥 기관이다.

다섯째, 공수처는 민주주의 국가에 없는, 독재국가의 비밀정보기관이다.

여섯째, 유엔부패방지협약(UNCAC)은 지키지 않아도 되는 조약이다.

일곱째, 공수처는 견제 불가능한 언터처블 괴물기관이다.

이에 필자는 공수처에 관한 일곱 가지 오해를 풀어드리고자 한다. 공수처에 관한 당초 ‘일곱 가지 오해’는 오해가 아니라 공수처 존재의 당위성을 근거해주는 ‘일곱 가지 이해’가 될 수 있길 바란다. 
 

1. 공수처는 없어도 나라가 망하지 않는, 쓸데없는 기관인가?

동서고금을 막론하고 민초 때문에 망한 나라는 없다. 언제 어디서나 망국의 공통분모는 고위층의 부정부패, 동서고금 거의 모든 국가의 흥망성쇠는 고위층의 부패방지를 위한 제도적 장치와 그 작동상태에 달려 있다.

어찌 검찰과 경찰등 법 집행기관이 자기조직 또는 자기보다 높은 권력층을 기소 수사 처벌할 수 있겠는가?

국가에 따라 명칭과 기능은 달라도 주권국가는 고위층에 대한 기소와 수사 처벌은 투트랙 시스템을 장착, 가동해왔다.

삼국시대 이후 현재까지 공수처가 없는 시기는 일제가 한국의 모든 것을 일본식으로 바꾸고 식민지 체제로 전환하기 1895년 갑오경장부터 현재까지 125년간 뿐이다.

신라의 사정부, 고려의 어사대, 조선의 의금부가 그것이다. 특히 의금부의 기능이 극대화된 시기는 세종, 성종, 영조와 정조 시대, 조선의 황금기와 중흥기다. 의금부가 유명무실해진 시기는 다산 정약용이 1817년 『경세유표』를 통해 “털하나 머리카락 하나 병들지 않은 게 없다. 지금 개혁하지 않으면 반드시 나라가 망할 것이다” 경고한 조선 최악의 혼군, 순조·헌종·철종 때다. 부패방지 제도적 장치, 의금부의 미작동으로 조선의 생명은 끝났다.
 

2. 공수처는 대통령 1인독재 체제로 가는 길인가?

한국 공수처는 독립기관으로 공수처법에 명기돼 있다.

공수처법 3조 ② 수사처는 그 권한에 속하는 직무를 독립하여 수행한다. ③ 대통령, 대통령비서실의 공무원은 수사처의 사무에 관하여 업무보고나 자료제출 요구, 지시, 의견제시, 협의, 그 밖에 직무수행에 관여하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다. 제22조(정치적 중립 및 직무상 독립) 수사처 소속 공무원은 정치적 중립을 지켜야 하며, 그 직무를 수행함에 있어 외부로부터 어떠한 지시나 간섭을 받지 아니한다.

그런데 한국 공수처와 세계 공수처의 모델 싱가포르의 탐오조사국(CPIB)의 소속은 총리직속이고, 국장은 대통령이 임명한다. 홍콩의 염정공서(ICAC)와 대만 염정서(ACC)는 각각 행정장관과 법무부 소속이다. 오스트리아의 부패예방투쟁처(BAK) 소속은 내무부 소속이고, 세계 청렴국 랭킹 1위 뉴질랜드의 중대부패수사처(SFO) 소속은 경찰부소속이다. 당초 2009년 법무부 소속에서 경찰부 소속으로 이관됐다.

위들 청렴국 순위 상위국 국가뿐만 아니다. 56개 세계 모든 국가의 반부패기관은 독립기관인가, 아니면 행정부·입법부 소속인가 여부는 크게 중요치 않다.

반부패활동을 충분히 할 수 있도록 수사권과 기소권 조사권등 권한이 법제상 실제상으로 부여되었는가와 함께 조사 수사 기소의 대상에서 제외되는 특권층의 유무에 따라 부패방지 제도적 장치로서의 존재 이유가 좌우된다.
 

3. 수사권과 기소권을 다 가진 공수처는 글로벌스텐더드에 어긋나는가?

새는 양 날개로 난다. 반부패기관이 '새'라면 수사권과 기소권은 '새의 양 날개'다. 수사권과 기소권이 없는 반부패기관은 '날 수 없는 새'와 같다.

세계 56개 반부패기관 대다수는 수사권과 기소권(또는 기소권과 다름없는 기소요구권)을 보유하고 있다. 반부패교육과 홍보와 선전에만 주력하는 반부패기관을 보유한 마다가스카르, 그리스, 카메룬, 케냐 등의 국가청렴지수는 오히려 악화하고 있다. 수사권과 기소권을 보유한 반부패기관이야말로 글로벌스탠더드에 부합한다.

특히 국가청렴도 상위국가들의 반부패기관은 글로벌스탠더드를 초과하는 권한을 보유하고 있다. 세계 청렴국 랭킹 1위 뉴질랜드의 중대부패수사처(SFO)는 독자적인 조사권, 수사권, 기소권과 공소유지 여부에 관한 결정권, 개인정보 요구권 및 관련자와 증인소환권을 갖는다. 처장이 특별권한의 행사가 필요하다고 판단하는 경우, 법원의 영장없이 금융기관에 금융정보를 요구할 권한이 인정된다.

관련자와 증인소환에 불응권과 피의자의 진술거부권을 인정하지 않고 있다.

한국 공수처의 모델이자 세계 반부패기관의 모델인 싱가포르(청렴도 4위)의 탐오조사국과 홍콩(청렴도 16위)의 염정공서는 광범위한 수사권과 기소권이나 다름없는 기소요구권을 비롯해 무영장 체포권과 무기소지권 무영장 압수 수색권과 계좌추적권, 시정조치요구권과 국제공조수사권 부패예방교육권 등 광범하고 막강한 권한을 보유했다.

영국(청렴도 12위)은 1987년 수사권 기소권 조사권을 보유한 중대부패수사처(SFO)를 설치했는데도 2000년 검찰의 기소권 남용을 감독하고 검찰 업무를 감찰하기 위한 검찰감찰청(CPSI Crown Prosecution Service Inspecotorate)을 설치했다.

오스트리아(청렴도 12위)는 2010년 부패방지 투쟁청 (BAK)은 포괄적 예방조치권, 조사권, 계좌추적권 압수수색권 및 포괄적 시정명령 처벌권(체포권, 직위박탈, 수사 기소권)을 보유하고 있다.

참고로 우크라이나는 2014년 슈퍼 공수처 국가부패방지국(NABU)설치에 이어 2019년 4월 11일 세계사상 최초로 반부패 고등법원(HACC)을 설립했다.

미국의 반부패 조직은 특정부서가 반부패기능을 독자적으로 수행하는 것이 아니라 견제와 균형의 원리에 따라서 중층적 다각적으로 수행하고 있다. 특별심사처(OSC), 공직자윤리처(OGE), 연방수사국(FBI), 감찰국(OIG),진실과 능률 대통령위원회(PCIE), 국세청범죄수사국(CI-IRS) 등 6개 반부패기관이 그것이다. 이중에서 특별심사처와 국세청범죄수사국은 부패공직자에 대해 독립적 기소권과 수사권과 체포권을 갖추고 있다.
 

4. 공수처는 검찰과 경찰위에 군림하는 옥상옥기관?

“공수처 25명 공수처 검사 vs 검찰청 2300여명 검사”

권력기관이 진정한 권력을 갖추려면 권한도 강력해야지만 인원도 많아야 한다.

한국의 공수처는 공수처장 포함 공수처 검사 25명, 공수처 수사관 40명 정원이 65명뿐 1개 중대의 병력수에도 못미치는 '초미니 기관'이다.

반면, 검찰청에는 2300여명의 검사와 검찰수사관 6000여명 기타직원 2000여명 모두 1만명이 넘는 방대한 군단을 보유하고 있다.

“공수처: 25명 검사+40명 수사관 vs 검찰청 2300명 검사+6000명 수사관” 검사 개개인의 권한은 대등하지만 숫적으로는 공수처가 절대 열세다.

검사 수로만 따지면 공수처는 1개소대에도 못미치고 검찰정은 연대병력수를 넘는다. 게다가 전국 경찰관 수는 서울시경산하 2만7000명 경찰관 포함 약 11만명이다. 정원 65명의 초미니 기관이 무슨 수로 2300여명 검사포함 1만 여명의 검찰청, 11만명의 경찰청, 다섯 자리 수 이상의 요원을 보유하는 국정원 등의 '옥상옥'이 되겠는가?
 

[자료=강효백 교수 제공]

또한 공수처는 국내권력기관 중 '초미니 기관'이다. 세계 반부패 기관 중에서도 작은 건 마찬가지다. 인구 570만명의 싱가포르의 탐오조사국의 직원은 82명, 인구 740만명의 홍콩의 염정공서(ICAC)의 직원은 약 1400명이다. 한국 인구의 절반인 2360만명 인구를 가진 대만의 염정서 정원은 한국 공수처 정원의 4배에 달하는 240명이다.

인구 6790만명의 영국의 제1공수처 중대부패수사처의 직원은 450명, 제2공수처 검찰감찰처의 정원은 50명, 합 500명이다. 인구 875만명의 오스트리아 부패예방투쟁처의 정원은 170명, 인구 300만명의 리투아니아 특별수사처의 정원은 139명, 인구 480만명의 뉴질랜드의 중대부패수사처의 정원 50명과 비교해보면, 인구 5170만명의 대한민국 공수처의 65명은 인구비례별 '세계최소 초미니 공수처'라고 할 수 있다.

부패예방과 척결을 위한 강력한 제도적 장치를 구축하고 이의 원활한 작동을 위하여 적절한 예산과 인력을 투입하고 장점을 강화하고 단점을 보완해가는 꾸준한 제도 개선이 더욱 중요하다.

이처럼 공수처는 국내 권력기관에서뿐만 아니라 세계청렴도 상위권국 반부패기관에서도 최약체 초미니 신생기관이다. 이러한 공수처의 실상과 공수처에 대한 항간의 어마어마한 엄살과 우려 또는 기대의 거리는 안드로메다만큼 아득히 동떨어져 있다는 생각이 든다.

<2>편에 계속···