[전문가기고] 실행단계의 구체화가 필요한 공공재개발

[이은형 대한건설정책연구원 책임연구원, 칼럼니스트]

재개발사업은 사업지역에 위치한 토지나 건축물의 소유자들이 설립한 조합이 주체가 되어 진행된다. 그렇지만 현실에서는 사업추진이 결코 쉽지 않다. 소유자들의 이해관계 등이 다양하다보니 재개발을 원치 않는다는 반대, 조합원 간의 갈등, 조합장을 위시한 조합의 비리 같은 이슈는 식상할 정도다.

사업추진의 투명성부터 문제가 되다보니 재개발사업에 공공부문이 참여해야 한다는 주장은 오래 전부터 있어왔다. 한때는 신탁회사가 정비사업의 사업시행자로 참여하는 방안이 대안으로 제시되었지만 결과는 신통치 않았다.

때문에 최근 부각된 공공재개발은 기존에 없던 참신한 시도이다. 민간이 주축이 되어 진행하는 이권사업에 보수적인 공공이 참여한다는 자체가 획기적이다. 특히나 공공재개발이 장점으로 제시하는 빠른 사업추진과 분양가상한제를 면제하는 등의 사업성 개선은 종전과 다른 전환국면이기도 하다. 그렇다보니 그간 사업추진이 지지부진하던 곳일수록 공공재개발에 대한 관심이 커지고 있다.

하지만 현재로서는 일부 보완할 부분들이 지적된다. 우선 재개발사업에서 논란이 되는 보상, 주거와 상업시설, 지분율 차이 등이 얽힌 이해관계를 어떻게 해결할 것인지를 보다 구체화할 필요가 있다. 그렇지 않고서는 이주갈등과 사업리스크 등을 해소해 사업기간을 단축하는 것이 실무적으로 가능한 것인지에 대한 의문을 해소할 수 없다. 이는 단순히 공공을 공동사업시행자로 지정하는 동의율을 낮추는 것만으로는 충족할 수 없는 사안이다.

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용적률 상향과 기반시설완화 등의 인센티브는 빠른 사업추진에 분명히 긍정적이다. 하지만 여기에 통합심의 등이 더해지면서 조속한 사업승인이 최우선 목적이 된다면 오히려 부작용이 발생할 여지가 있다. 실제로 기존 도심에서 고밀도개발이 이루어지면 일조권 침해 같은 문제가 종종 발생하는데, 사업인가의 소요기간을 단축하면서 저런 부분이 간과될 가능성을 무시할 수 없다.

기존 도시재생정책과 방향성 등이 상충될 가능성도 있다. 모든 주민들이 재개발에 찬성하는 것은 아니기에, 대규모 재건축과 재개발을 배제한 지난 몇 년간의 도시재생은 서민정책의 면모를 가졌다. 이는 3기 신도시가 지금의 핵심 주거공급대책이 된 배경이기도 하다. 반면 공공재개발은 고밀도개발을 통해 서울 내의 주택공급을 늘려야한다는 의견을 반영한 면이 더욱 크다.

만약 공공재개발이 기존 재개발사업의 취약점인 낮은 원주민정착률을 극복하지 못한다면 주거 젠트리피케이션의 양상으로 이어질 가능성도 무시할 수 없다. 이런 문제의 대안으로 초기에 제시된 지분형 주택의 개념은 집주인과 공공시행자가 지분을 공유하고 10년 뒤 매입할 때도 이익을 공유하는 것이었다.

하지만 재개발지역의 경제력이 취약한 조합원은 10년 뒤에도 공공지분의 매입이 어려울 수 있다는 점을 감안하면, 이는 추가분담금 여력이 없는 저소득 조합원의 내몰림 시기를 잠시 연장하는 것에 그칠 수 있다. 오히려 세입자에게는 공공임대 입주자격이 주어진다는 것을 감안하면 사실상의 역차별도 된다.

미분양 등의 상황에서 공공이 책임을 분담하는 것인지도 불명확하다. 공공재개발로 만드는 주택의 품질수준에 대한 가이드라인도 그렇다. 아마도 공공이 손해를 볼 가능성은 어느 경우라도 사실상 없을 것이다. 이런 식이라면 사업성이 높은 재개발지역일수록 공공의 참여를 허용할 이유가 줄어든다.

결국 사업성 개선을 내세워 공공이 참여하는 재개발이 실행단계에서 의도치않은 피해를 수반하지 않는다고는 보기 어려운 것이 현재의 상황이다. 따라서 동 제도에서 시급한 것은 빠른 시행이 아니라 충분한 의견수렴과 보완을 거친 실행단계의 구체화라는 점을 염두에 둘 필요가 있다.