[강효백의 新경세유표24] 미국의 방부제, 6대 반부패기관

강효백 경희대 법무대학원 교수

제도의 품질과 삶의 질은 '정비례'한다. 예를 들어, 한국은 공공의료 제도와 수출진흥제도 등은 세계 최고이지만 검찰·언론제도와 성범죄 형벌제도 등은 세계 꼴찌 수준이다. 반면, 미국은 공공의료 제도와 총기관리 제도만 빼면, 나머지 부패방지 제도 등 여타 제도는 최고 수준이라 할 수 있다. 한국인과 미국인, 누가 삶의 질이 더 높은가. 

◆미국 국방부는 펜타곤, 미국 6대 반부패기관은 '헥사곤'?

펜타곤(Pentagon), 미국 국방부를 달리 이르는 말이다. 국방부 청사가 5각형으로 생겼다고 하여서 붙은 이름이다.

미국의 6대 반부패기관을 살펴보다 보면 필자의 머릿속에는 6개 기관들이 상호 분업과 협업, 분립과 연립, 견제와 균형을 이뤄낸 6각형 구조의 거대한 ‘공수처’가 떠오른다.

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펜타곤에 대응하여 필자는 부패방지와 척결의 유기적 중층적 기능을 보유한 미국 6대 반부패기관의 일체를 일컬어 ‘헥사곤(hexagon 육각형)’으로 명명하고자 한다. 

부패는 제도의 문제다. 성숙한 시민의식의 토양 위에 합리적이고 정교하게 직조된 부패방지 제도는 부패가 발붙이기 어려운 사회를 위한 출발점이다.

세계 각국의 반부패 제도는 집중적 반부패기관 모델과 다중기관모델로 대별된다. 전자는 싱가포르의 탐오조사국을 비롯한 세계 56개 국가와 지역에서 채택하고 있다. 후자는 미국과 독일 등에서 채택하고 있다.

미국의 반부패 조직은 특정부서가 반부패 정책을 독자적으로 수행하는 게 아니라 견제와 균형의 원리에 따라서 중층적 다각적으로 수행하고 있다. 미국은 1970년대 워터게이트와 록히드 사건을 겪으면서 <정부윤리법>, <윤리개혁법>, <정직한 리더십과 정부공개법>, <해외부패방지법>등을 제정하고 다음과 같은 6대 반부패기관을 구축했다.

① 특별심사처(Office of Special Counsel: OSC)
② 공직자 윤리처(Office of Government Ethics OGE)
③ 법무부 감찰국 (Offce of Inspector General: OIG),
④ 진실과 효율 대통령위원회 President's Council on Integrity and Efficiency:PCIE), ⑤ 연방수사국(Federal Bureau of Investigation, FBI)
⑤ 연방수사국
⑥ 국세청 범죄수사국(Criminal Investigation Division of Internal Revenue Service, CI-IRS)

[자료=강효백 교수 제공]

1. 특별심사처

특별심사처(OSC)는 수사와 기소를 위한 독립적 연방기관이다. 검찰과 같이 강력한 집행력을 보유하고 있다. 1978년 공무원 복무개혁법(Civil Service Reform Act)에 따라 설치됐다.

특별심사처의 권한은 공무원개혁법과 내부고발자보호법(Whistle blower Protection Act), 해치법(Hatch Act)으로부터 나온다. 특별심사처 처장은 상원의 제청과 인준을 거쳐 대통령이 임명하며 5년 단임을 원칙으로 한다. 처장 아래 3인의 부처장 수사과 감찰과 기획과 관리과 4개과로 구성된다. 수도 워싱턴DC에 소재하며, 2016년말 현재 126명의 직원이 근무하고 있다. 

특별심사처의 주요 업무는 ①내부고발공무원에 대한 보상 및 보호 ② 내부고발의 접수·조사·수사 및 기소 ③ 내부고발통로의 보장 ④공무원이 정치활동에 대한 법적 허용기준의 제공 및 교육 ⑤공무원의 내부고발권 등 직무상 권리에 관한 교육 ⑥ 군복무자의 공무원 재취업 및 재고용권 보장업무 등이다.

특별심사처는 공직자의 비위에 조사는 물론 시정조치 및 관련자에 대한 징계조치를 권고하고 형사기소까지 할 수 있다는 점에서 고위공직자의 부패행위에 대한 독립적 수사권과 기소권을 지닌 우리나라 공수처와 가장 유사한 기관이라고 할 수 있다.

2. 정부윤리처

정부윤리처(OGE)는 1978년 정부윤리법(Ethisc in Government Act of 1978)에 의해 설립됐다.  원래 인사관리처의 일부였으나,1988년 재권한법(Reauthorizatin Act)에 의해 독립 부처가 되었다.

정부윤리처 처장의 임기는 5년이며 상원 동의를 받아 대통령이 임명한다. 정부윤리처는 총 5개의 조직으로 구성되어 있다. 정부윤리처장실, 위원장과 및 법률정책실, 프로그램자문실, 행정국, 정보자원관리국이다. 뉴욕에 본부가 위치하며 2017년 현재 600여명이 근무하고 있다.

정부윤리처의 업무 영역은 모든 미연방 행정기관의 임무수행과 정부운영기업 독립기구등이 포함된다. 정부윤리처는 공직자윤리전담 부서로 공무원 윤리프로그램 제공 및 각 정부 프로그램 관리 및 확인 등이 주 업무다.

정부윤리처는 정무직 공무원의 재산공개 윤리관련 교육훈련 지도와 해석 감독등의 업무를 담당한다. 행정부의 윤리프로그램이 관계법령에 적합한지 여부 등을 점검한다. 그 외에도 정부윤리처는 관계법령 위반사항에 기소와 소청에 대한 조언자로서의 역할도 한다. 또한 각 기관의 시정명령을 내릴 권한이 부여되어 있으며, 특별한 상황하에서는 개인에 대한 징계처분을 요구하기도 한다. 그러나 정부윤리처는 특별심사처와 달리 수사권과 기소권이 없다. 따라서 정부윤리처는 최고위층의 이해 상충을 통제할 수단을 갖지 못하고 있는 단점이 있다.

3. 연방수사국

미국 연방수사국(FBI)은 미국 법무부 산하 수사 기관이자 정보기관으로서, 범죄 수사와 미국 내의 정보 수집 업무를 담당하고 있다. 

1908년에 법무부 검찰국(Bureau of Investigation)으로 발족했으며, 1935년 연방 수사국 (FBI)으로 개칭됐다. FBI 국장은 대통령이 임명하며 1972년부터 상원의 청문회를 거쳐서 임명된다. 1976년 이후 사망, 해임, 퇴임하지 않는 이상 FBI 국장의 임기는 10년이다. 워싱턴 D.C.에 FBI 본부가 있고 2014년 8월 현재 요원 3만5104명이 재직하고 있다. 

국내 정보 수집 기관이지만, 범죄의 국제화에 대비해 전 세계적으로 지부를 두고 있으며, 현재 우리나라에도 지부가 있다.

FBI는 법무장관의 지휘·감독을 받는 체제로 돼 있다. 미국 헌법과 연방법이 부여하는 200여 가지의 영역에 걸친 관할권(jurisdiction)을 가지고 있다.

특히 연방공무원의 뇌물 수수행위(Bribery)와 모든 단계의 부정부패수사권(Combat public corruption at all levels)은 FBI의 주요 권한이다. FBI는 공직부패를 국가안보와 삶의 양식을 가장 근본적으로 위협할 수 있는 범죄로 보고 있다. 즉, 공직부패는 국가의 국경의 안보와 우리의 이웃을 보호하는데 큰 위험을 줄 수 있으며 국가의 공무와 학교 그리고 도로와 같은 사회간접자본(SOC) 시설의 질을 떨어뜨릴 수 있는 범죄로 간주한다. FBI는 이러한 공직부패를 척결하기 위해 기술과 능력을 갖춘 전담요원들이 비밀리에 수사를 실시하고 있다.

FBI는 수사권만 가지고 기소권은 없으므로 연방검찰이나 주검찰의 협조 하에 기소한다. 연방검찰도 FBI에게 수사를 요구하거나 지휘할 권한은 없다.

4. 법무부 감찰국

법무부 감찰국(OIG)은 정부윤리법에 의해 설립된 조직이다. 감찰국장은 대통령이 상원의 동의를 받아 임명하고 임기는 없다.(1)*법무부 장관의 지휘감독하에 있지만 업무수행에 있어서도 독립성을 보장하고 있다.  본부는 워싱턴D.C에 있고 근무인원은 미상이다.

법무부 장관의 부당한 간섭, 비협조 등에 대한 견제 차원에서, 의회가 법무부 감찰국 업무에 관여할 수 있도록 감독 및 보고 요구권한을 부여한다. 감찰국 직원의 임면은 국장의 전권으로 법무부 장관의 독립된 인사권을 행사하며 의회 및 여론에 의해 강력하게 보호받고 있다.

감찰국은 사법기관과 감사기관의 성격을 모두 가지고 있다. 법무부 감찰국의 조사권은 정보의 수집, 고발의 접수, 특정자료의 열람권, 명령장을 이용한 강제조사 및 체포 압수 수색 등 기소전단계의 조사를 망라하고 있으며 조사의 인적 대상에도 제한을 두지 않고 있다,

감찰국은 소속공무원이나 시민으로부터 고발 또는 정보를 접수하고 조사할 수 있다. 다만 조사과정에서 연방형사법규의 위반이 있다고 믿을 만한 합리적 이유가 있는 경우에는 기소업무를 담당하는 연방검찰과 기소 전 단계에서부터 관련 정보를 공유하기 위해서다.(2)* 

5. 진실과 효율 대통령위원회

1981년 행정부의 부정 방지 및 적발을 위한 대책수립 등을 위해 대통령령으로 ‘진실과 능률 대통령위원회(PCIE)를 설치했다.
 
PCIE는 상술한 특별심사처(OSC), 정부윤리처(OIG), 연방수사국(FBI), 법무부감찰국(ORG) 노동부 국방부 등 다양한 조직으로 구성된다. PCIE의 장은 대통령이 지명한다. PCIE는 부처간, 각 기관 사이의 연계된 반부패기관으로서 그 영향력이 강력하다.

기존부서 구성원들이 위원이 되는 위원회 조직이고, 특별한 법적 근거 없이 행정명령인 대통령령으로 설치됐다는 특징이 있다. PCIE는 정부의 광범한 뇌물, 낭비, 권한 남용의 문제를 효과적이고 능률적으로 다루기 위해 부처간, 각 기관 사이의 회계검사, 수사, 조사, 프로젝트를 담당한다. 상설 소위원회 활동과 세미나 워크샵등을 통해 부처 상호간 부패방지대책을 협의하는 것을 주요기능으로 하고 있다.

PCIE에는 회계, 조사 평가 통합 수사 입법 전문성 발전 행정위원회가 있다. PCIE는 취약분야에 대한 부정부패방지 대책의 수립과 국가전체의 비능률 제거를 위한 지속적인 개선책도 마련한다. 특히 정보화시대에 들어서면서 컴퓨터 관련 비리와 범죄가 급증하고 있어 이를 방지하기 위한 제도개선에 많은 성과를 거두고 있다.

6. 국세청 범죄수사국 (CI)

국세청 범죄수사국(IRC-CI)는 세금 시스템에 대한 신뢰를 높이고 조세 포탈 행위를 방지하기 위해 1919년 미연방 재무부 산하기관으로 설립했다. 미국 국세법 및 은행비밀법 관련 금융 범죄와 잠재적 범죄 위반을 조사 수사하고 기소한다.

2017년 6월 기준 3,124명 직원(2217명 특수요원)은 미국과 전세계 세금, 자금세탁 정부 공공부패 및 은행 비밀법 관련 범죄 사건을 기소 조사 수사 지원 업무를 맡고 있다. 

국세청범죄수사국은 법무부, 국토안보부, FBI, 마약수사국(DEA), 그리고 연방보안관등 연방정부와 주정부 지방정부와 긴밀히 공조하여 연방차원의 탈세범의 검거와 체포를 담당한다.(3)*

1919년 창립부터 2018년까지 100년 연속 기소에 대한 유죄판결률 90% 이상을 유지하는 등 국세청 범죄수사국은 1930년대 알 카포네 소득 탈세 수사부터 2015년 전하원의장 데니스 해스터트(Dennis Hastert) 은행법 위반 기소하는 등 미국의 부패를 척결하는데 가장 큰 기여를 해온 기관으로 평가받고 있다.

◆◇◆◇◆◇◆◇주석

(1)* 미국은 법무부 장관이 곧 검찰총장이고, 검찰총장이 곧 법무부 장관이다. 편의상 대륙법계에서만 존재하는 법무부로 번역되지만, 미국 법무부 장관의 정식명칭은 검찰총장(Attorney General)이다.다른 부처의 장관은 'Secretary of ~'로 호칭하나, 법무부만이 'Attorney General'로 호칭한다.

(2)*나채준 『미국의 공직자 부패행위에 관한 비교법적 연구』 한국법제연구원 2015,69-79쪽

(3)*국세청 범죄수사국 특수요원은 권총은 물론 자동화기도 보유하고 있다.