[법과 정치] 재건축초과이익 위헌성 논란

[사진 = 김창범 변호사 ]

최근 국토교통부가 재건축초과이익과 관련하여 조합원당 평균 3억 6,600만 원, 최대 8억 4,000만 원의 부담금이 부과될 수 있다고 발표하면서 재건축 초과이익환수제에 대한 위헌성 논란이 대두되고 있다.

재건축 초과이익환수제란, 재건축사업으로 인하여 주택가격이 과도하게 상승하는 경우 국가에서 그 초과이익을 환수하기 위하여 이익 귀속 주체인 재건축조합에게 재건축부담금을 부과하는 제도이다.

이에 관한 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’이 2006년 9월경 부터 시행되었다가, 주택시장의 위축 우려로 2012년 12월경부터 재건축부담금을 면제하는 임시특례가 신설되었다. 임시특례로 인해 2017년 12월 31일까지 관할구청에 관리처분계획인가를 신청한 재건축조합에 대해서는 재건축부담금이 부과되지 않았다.

그런데 재건축 초과이익환수제가 부활하면서 2018년 1월 1일부터 관리처분계획인가를 신청한 재건축사업에는 재건축부담금이 부과된다. 즉, 재건축사업으로 인한 조합원 1인당 평균이익이 3천만 원을 초과하는 경우 10%~50%의 부담금이 부과되는 것이다.

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이러한 재건축 초과이익환수제에 대한 위헌성 논란은 법률 제정당시부터 있었고, 실제로 헌법소원심판이 청구되었다. 당시 헌법재판소에서는 구체적인 재건축부담금 부과처분이 아닌 심판대상 조항들 자체에 대한 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다는 이유로 각하결정을 내렸다(헌재 2008. 3. 27. 2006헌마770). 이후 서울 용산구 한남동 재건축조합이 2014년 재건축부담금 부과처분에 대한 행정소송을 제기하였고, 1심에서 패소한 후 헌법소원심판을 청구하여 현재 헌법재판소에서 그 심리가 진행 중에 있다.

재건축 초과이익환수제가 위헌이라고 주장하는 쪽에서는, 재건축부담금은 미실현이득에 대한 과세라는 점만으로도 위헌소지가 크다고 한다. 재건축사업으로 주택이 준공된 후 실제로 차익을 실현하지도 않았는데, 국가에서 과도한 부담금을 부과하는 것 자체가 위헌이라는 것이다.

이에 대해 합헌을 주장하는 쪽에서는, 헌법재판소가 1994년 토지초과이득세법에 대한 헌법소원(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49,52)에서 “과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현이득을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적·과세소득의 특성·과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다.”고 밝히면서 미실현이득에 대한 과세는 입법정책의 문제로서 헌법상 조세개념에 저촉되지 않는 것으로 이미 정리가 되었다고 주장한다.

재건축 사업으로 인한 초과이익을 환수하여 궁극적으로 주택가격의 안정과 사회적 형평을 도모한다는 목적은 좋지만, 필자는 재건축부담금의 경우 위헌 소지가 있다고 생각한다.

우선 재건축 주택의 경우에는 초과이익을 환수하면서 재건축 상가나 재개발 등 다른 사업의 경우 초과이익을 환수하지 않는 것은 형평성에 어긋난다고 볼 수 있다. 재개발의 경우 개발부담금 부과제도가 존재한다는 반론이 있지만, 초과이익과 달리 50% 감면 또는 전부 면제가 되고 있는 점, 개발부담금의 부과 개시시점은 개발사업의 인가 등을 받은 날인 반면에 재건축초과이익의 부과 개시시점은 조합설립추진위원회가 승인된 날이기 때문에 재건축사업의 추진 기간이 길어지는 경우 초과이익이 과다하게 계산될 수 있다는 점 등에서 여전히 형평성이 문제될 수 있다.

납부자의 담세력을 고려하지 않은 높은 부과율도 문제될 수 있다. 현행법에 따라 재건초과이익이 1억 1천만 원을 초과하면 50%까지 부담금이 부과되는데, 조합원에 따라서는 수억 원의 부담금을 납부하기 위해 무리하게 담보대출을 받거나 재건축 주택을 팔아야하는 상황으로 몰리게 될 수 있다. 이러한 경우 1가구 1주택자에게 주택 처분을 강요하는 것이 되어 재산권뿐만 아니라 거주이전의 자유를 침해하는 결과를 초래한다. 더구나, 재건축부담금을 납부한 후 주택가격이 떨어지는 경우에는 현행법상 이에 대한 구제책이 없다는 점에서도 재산권 침해가 문제될 수 있다.

그밖에 1가구 1주택자로서 오랜 기간 재건축 주택에 살았던 실거주자와 재건축 사업 진행으로 이미 가격이 상승한 주택을 취득하여 실질적으로 가격 상승 혜택이 낮은 자들에게 높은 부담금을 부담하는 것이 과연 타당한 것인지도 문제될 수 있다.

위 토지초과이득세법에 대한 헌법소원 사건에서도 헌법재판소는, 토지초과이득세법에 관하여 지가가 하락하는 경우 아무런 토지초과이득이 없음에도 과세기간에 따라 토지초과이득세가 부과될 수 있는 점, 소득수준이 다른 국민들 사이에 단일비례세로 높은 세율(50%)을 정한 점 등을 이유로 재산권 침해라고 판단하였다. 그리고 양도소득세와 중복되는 부분을 양도소득세에서 전액 공제하지 아니하였음을 이유로 실질과세의 원칙에도 위반된다고 판단하였다.

현재로서는 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’이 위헌으로 판단되지 않는 이상 재건축부담금 부과는 피할 수 없어 보이고 이에 대한 납부의무자들의 헌법소원도 예상된다. 재건축 자체를 규제해 집값을 안정시키려고 사회적 형평을 달성하려는 공익도 중요하지만, 공익을 지나치게 강조해 사인의 재산권을 침해하는 것은 헌법상 비례원칙에 위반될 수 있다. 헌법재판소의 최종판단을 기다

리는 한편, 위헌논란이 계속되지 않도록 공익과 사익을 적절히 조화시킬 수 있는 지혜를 모을 필요가 있다.