고위공직자비리수사처(공수처) 도입은 현 정권 사법 개혁의 핵심 과제이다. 문재인 대통령은 지난 2월 15일 청와대 ‘국정원, 검찰, 경찰 개혁 전략 회의’에서 “검찰 등 기존 사정기관들이 대통령 아들을 비롯한 권력 실세 비리에 제 기능을 못해 왔기 때문에 공수처 도입 얘기가 나왔다”면서 “공수처는 대통령을 중심으로 한 최고 고위층 권력자들에 대한 특별 사정기관”이라고 말했다.

공수처를 둘러싼 쟁점은 많다. 수사 대상과 범위를 어디까지로 할지, 공수처와 검찰이 똑같은 사건을 수사할 경우 어느 쪽에 수사의 우선권을 줄지, 공수처에 수사권 외에 기소권도 부여할지, 정부 조직 상 공수처를 정부 산하 기관으로 할지 국가인권위원회 같은 독립 기구로 할지, 공수처장 임명 절차와 방식은 어떻게 할지 등이다. 모두가 공수처의 성패에  영향을 미칠 요인들이다.

그러나 가장 중요한 것은 무엇이 공수처 도입 목적을 살리는 데 결정적 요소가 될 것이냐이다. 공수처 도입 목적은 공수처의 정치적 중립성과 직무의 독립성 확보다. 문 대통령 말대로 공수처가 ‘대통령을 중심으로 한 최고 고위층 권력자들에 대한 특별 사정기관’이 될 수 있으려면 정권 눈치를 보지 않고 수사할 수 있어야 한다.

정권 입맛대로 임명하면 '제2의 검찰' 될 것

그러기 위해 가장 중요한 요소는 무엇일까? 문 대통령이 지적했듯 왜 검찰이 제 기능을 하지 못했는지, 그래서 ‘정권의 시녀’라는 비난을 듣게 됐는지를 살펴보면 자명해진다. 한 마디로 정권이 검찰총장을 비롯한 검찰 핵심 간부들의 인사를 좌지우지했기 때문이다. 정권마다 정권에 대한 충성도를 가장 중요하게 보고 지연, 학연, ‘코드’를 따져 검찰총장을 임명했다. 지연과 학연과 코드는 검찰 핵심 간부들의 승진과 보직 인사에도 큰 영향을 미쳤다. 이러니 검찰총장부터 간부들에 이르기까지 정권 눈치를 볼 수밖에 없는 것은 당연한 일이다.

과거 한 검찰총장은 기자에게 이렇게 말한 적이 있다. “검찰총장이라는 자리는 참 어려운 자리다. (정권에 관계 없이 소신껏 수사하라는) 국민 눈치도 봐야 하고, (알아서 적당히 수사해 주길 바라는) 임명권자 (대통령) 눈치도 봐야 하고.” 이 검찰총장은 검찰 내부는 물론이고 법조계 전체에서 역대 어느 검찰총장보다도 큰 신망을 받았다. ‘검사다운 검사’라는 이유에서였다. 그런 사람조차 임명권자의 눈치를 보지 않을 수 없었다는 것이다. 그러니 검찰총장이 되려고 대통령 측근들에게 온갖 아부를 다했던 사람들이야 더 말할 게 없다.

공수처가 검찰의 전철을 밟지 않게 하려면 공수처장 임명에서부터 정권의 입김이 들어갈 여지를 최대한 막아야 한다. 공수처장 임명 절차와 방식을 확 바꿔야 한다.  야당에 공수처장 후보 추천권을 주는 방식으로 말이다. 여당은 후보 추천 과정에서 완전히 배제하고, 대통령은 야당이 추천한 후보 중에서 공수처장을 임명하게 하는 것이다.

현재 국회에는 공수처 법안 5건이 제출돼 있다. 법안마다 공수처장 임명 절차와 방식에서 나름대로 대통령의 권한을 제한하려 했다. 그러나 모두 문제가 있다. 5건 중에서 정부 여당 입김을 가장 강하게 제한하는 민주당 송기헌 의원 안을 보자. 국회에 법무부장관, 법원행정처장, 대한변협회장, 국회 추천 4명 등 총 7명으로 구성된 공수처장 후보 추천 위원회를 둔다. 여기에서 2명을 추천한 뒤 국회의장이 여야 원내교섭단체 대표와 협의해 1명을 선출하면 대통령이 임명하는 방식이다. 여야 간 협의가 되지 않으면 2명을 모두 추천해 이 중 대통령이 1명을 임명한다.

이 안대로 할 경우 여야 협의 과정에서 여당이 양보해 야당이 추천한 인물이 최종 후보로 선출될 수도 있다. 그러나 이는 여당이 양보해서이지, 제도적으로 여당의 관여를 배제해서가 아니다. 여야 협의가 되지 않아 2명이 대통령에게 추천되고 대통령이 통합의 정신을 발휘해서 야당 추천 인사를 공수처장으로 임명할 수도 있다. 그러나 이 역시 대통령의 재량에 의한 것이지, 제도적으로 여당을 배제하는 것은 아니다. 나아가 대통령이 여당 추천 인사를 임명하면 공수처장은 사실상 정권이 임명하는 결과가 된다. 공수처가 ‘제2의 검찰’이 되고 만다.

야당에 처장 후보 추천권 주는 방안 검토할 만

공수처와는 다르지만 특별검사 후보자 추천권을 야당에만 준 사례가 이미 있다. ‘박근혜 국정 농단 의혹 사건’ 특검법과 ‘드루킹 댓글 조작 의혹’ 특검법이다. 박근혜 특검법은 특검 후보 추천권을 당시 여당인 자유한국당은 빼고 야당인 민주당과 국민의 당에만 줬다. 드루킹 특검법은 반대로 여당인 민주당을 빼고 야당인 자유한국당·바른미래당·평화와 정의의 의원 모임에만 줬다.

최순실씨는 ‘박근혜 특검법’이 야당에만 특검 후보 추천권을 준 것은 위헌이라며 헌법소원을 냈다. 그러나 헌법재판소는 2월 28일 재판관 전원일치로 합헌 결정을 내렸다. 헌재는 ”특검 후보자 추천권을 누구에게 부여하고 어떤 방식으로 특검을 임명할지는 국회가 여러 사정을 고려해 재량껏 결정할 문제”라고 합헌 이유를 밝혔다. 헌재는 고려해야 할 사정으로 “사건의 특수성, 특검법의 도입 배경, 수사 대상과 임명 관여 주체와의 관련성과 그 정도, 그에 따른 특검의 독립성과 중립성 확보 방안”을 들었다. 헌재는 “박근혜 특검법 제정 당시 여당은 대통령 소속 정당으로 여당이 후보자를 추천하면 추천권자와 이해관계를 같이 할 대상을 수사하고 기소하는 이해 충돌 상황이 야기된다”고 했다.

헌재의 합헌 이유는 공수처장 후보자 추천에도 그대로 적용할 수 있다. 공수처 도입 목적은 청와대 권력자를 비롯한 정부 여당 실세들의 비리를 처벌하기 위한 것이다. 따라서 여당이 공수처장 후보 추천에 관여하면 ‘이해 충돌 현상’이 빚어지게 된다.

문 대통령은 “중요한 것은 개혁의 법제화와 제도화”라고 했다. 미국 하버드 대학 정치학과 교수인 새뮤얼 헌팅턴은 “제도화란 어떤 제도가 가치와 안정을 얻어가는 것”이라고 했다. 공수처가 제도화되려면 그존재 가치를  국민으로부터 인정받아야 한다. 그래서 공수처가 정권이 바뀌더라도 없어지지 않고 안정적으로 지속돼야 한다. 공수처 가치의 핵심은 정치적 중립성과 직무의 독립성이다. 이를 확보하려면 무엇보다도 공수처장 임명에 정권의 입김이 작용하지 않게 해야 한다. 이런 차원에서 야당에만 공수처장 후보 추천권을 주는 방안은 공수처의 제도화에 긍정적으로 작용할 것이다. .