[토허제의 역설] '주택거래허가제' 된 토허제에…전문가 "상승 억제 효과 없고 실수요도 위축"

서울 도심 전경. [사진=유대길 기자 [e-mail]]

서울시가 최근 집값 규제에 적극 개입할 것이라고 예고하면서 토지거래허가구역이 향후 서울 부동산 시장 추가 규제 카드로 활용될 가능성이 커졌다. 그러나 전문가들은 서울 주택시장에서 토허제가 사실상 '주택거래허가제'로 남용되고 있다고 평가한다. 허가구역 확대 지정이 단기적으로 풍선효과를 줄일 수는 있지만 결국 토허제 내 구역과 인근 지역 집값 상승을 부추겨 기존 부작용을 되풀이할 수밖에 없다고 전문가들은 공통적으로 지적한다.
 
12일 서울시에 따르면 현재 서울 시내 토지거래허가구역 면적은 약 56㎢에 달한다. 토지거래허가제는 수도권 일대 대규모 택지 개발과 난개발이 진행되던 1978년 도입됐다. 당초에는 옛 국토계획법 등을 근거로 대규모 택지 개발 시 유입되는 투기 수요를 한시적으로 차단하는 성격이 강했다.
 

그러나 2020년 문재인 정부가 ‘6·17 부동산 대책’에서 관련 규정과 요건을 확대하면서 주택시장에도 이를 적용할 수 있는 근거가 생기게 됐다. ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’을 통해 △토지의 투기적 거래 성행 △지가 급등 지역이나 그런 우려가 있는 지역으로 요건을 넓히고 지정 기간 5년도 추가했다.
 
서울시가 최근 반포 등을 거론하며 토허제 확대 적용 가능성을 들고 나온 것도 결국 이에 근거한 것이라는 분석이다. 2020년 6월 처음 허가구역으로 지정된 송파구 잠실동과 강남구 삼성·대치·청담동에 대한 기간 만료가 다가옴에 따라 정책 재검토에 나섰던 서울시도 최근 집값 급등이 심상치 않자 토허제 운영 기조를 확대·강화하는 방향으로 선회했다.

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문제는 인위적 개입으로 수요가 높은 서울 주택시장 일부 지역에 대한 거래 자체를 위축시키면 향후 억눌린 수요가 매매시장을 추가로 자극할 가능성이 높다는 것이다.
 
이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “수요가 높은 도심지에 토허제를 적용한다는 것은 실제로는 결국 ‘주택거래허가제’”라며 “거래가 위축될 가능성은 높지만 그 자체가 인위적인 억누름이어서 구역에서 해제되는 순간 인근 시세와 주택 가격이 맞춰질 것”이라고 지적했다.
 
권대중 서강대 부동산대학원 교수는 “토허제는 토지 거래에 대한 투기 수요 차단 등에서 실효성이 있지만 토지 거래에 문제가 있을 때에만 이를 적용하자는 것이 기본 취지”라며 “허가구역 적용 범위에 아파트 등 공동주택 지분까지 포함하는 것은 소유자 입장에서 상당히 불합리한 것”이라고 언급했다.
 
특히 서울시가 토허제 적용 범위를 확대하면 기존 주택 실수요마저 규제할 소지가 있다는 지적도 있다. 임재만 세종대 부동산학과 교수는 “토허제가 선제적으로 필요한 경우는 있지만 토허제만으로 투기 수요를 없앨 수는 없다”며 “결국 허가제로 실수요자와 투기 수요를 가려내겠다는 취지인데 서류만으로 이를 구별하는 것은 쉽지 않기 때문에 결국 실거래마저 위축시키는 효과도 가져올 수 있다”고 진단했다.
 
고종완 한국자산관리연구원장은 “토지거래 허가구역으로 지정하는 이유가 명확해야 한다”며 “규제 강도를 감안하면 최소화 원칙이 적용돼야 하는데 자치구까지 적용 범위를 확대 추진한다면 실수요에 대한 규제 완화를 추진해 온 정부 정책과도 엇박자가 날 가능성이 있다”고 지적했다.

아울러 전문가들은 주택 가격 상승 억제 측면에서 서울 시내 허가구역 지정에 따른 실효성은 이미 떨어졌다고 비판한다. 집값 상승을 막을 다른 정책 수단을 병행함과 동시에 토허제를 보완할 수 있는 제도도 함께 운영할 필요가 있다는 설명이다. 고준석 연세대 상남경영원 교수는 "허가구역으로 지정되면 거래량 자체는 줄어들겠지만 가격 억제 측면에서는 오히려 신고가가 포착되는 등 효과를 보지 못하고 있다"며 "기축 아파트 공급을 유도할 수 있는 규제 완화가 오히려 도움이 될 것"이라고 말했다.