'논란의 땅' 대장지구, 민간업자만 배불린 20년 개발史

판교 대장지구 도시개발사업구역 [그래픽=연합뉴스]
 

한적한 시골마을이 정치적 이슈에 휘말리며 온 국민의 관심을 받게 됐다. 경기 성남 분당구 대장동의 이야기다.

20여년 동안 각종 특혜에서 자유로울 수 없었던 이곳은 돌고 돌아 결국 민간업체의 배만 불린 사업지로 낙인이 찍혔다.
 

정치권 강타한 판교 대장지구 개발사업은?

성남 판교대장 도시개발사업은 경기 성남시 분당구 대장동 91만여㎡ 부지에 사업비 1조3000억원을 투입해 단독주택과 공동주택 등 5900여 가구가 거주하는 미니 신도시를 짓는 택지개발사업이다.

북쪽으로는 판교신도시와 서울을, 동쪽으로는 분당신도시를 끼고 있어 '남판교' 또는 '미니 판교'로 불린다. 성남 분당과 판교가 개발되면서 마지막 '노른자위 땅'으로 주목을 받았다. 응달산과 태봉산으로 둘러싸여 있어 주거환경이 쾌적하다.

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당초 지하철역이 없다는 것이 단점으로 꼽혔지만 지난 5월 대장지구와 판교신도시 하산운동을 연결하는 서판교 터널이 개통하면서 판교신도시와 생활권을 공유하게 됐다. 판교역과 테크노밸리까지 차량으로 5~10분, 서울 강남까지는 20분이면 이동할 수 있다. 

지난 5월 '판교 더샵 포레스트'(11·12단지), '판교 퍼스트힐 푸르지오'(A1·A2블록)를 시작으로 올해에만 3833가구가 입주를 한다. '판교 SK뷰 테라스'를 마지막으로 민간분양은 모두 마쳤다.
 

2004년, 가장 먼저 대장동 군침 흘린 LH

대장지구 택지개발사업은 2000년대 초부터 사업자들이 눈독을 들이던 사업이다.

2004년만 하더라도 한국토지주택공사(LH)가 주도하는 공공개발로 추진됐다. LH가 이곳을 타운하우스와 단지형 펜션 등 고급 주거단지로 개발할 계획을 세우면서 '한국판 베벌리힐스'라는 별칭을 얻기도 했다.

하지만 개발계획이 유출돼 토지수용 보상수익을 노리고 불법으로 토지를 사들인 공무원 등 22명이 입건되면서 사업은 잠정 중단됐다.

이명박 당시 대통령은 2009년 10월 7일 "LH는 민간회사와 경쟁할 필요가 없다"며 "민간기업이 이익이 나지 않아 하지 않겠다는 분야를 보완해야 한다"고 말했다.

신영수 당시 한나라당 의원은 2주일 뒤 열린 국정감사에서 대통령 발언을 인용해 LH에 대장동 개발사업을 포기하라고 압박했고, 결국 다음해인 2010년 6월 LH는 대장동 개발사업을 철회하게 됐다.
 

성남 판교대장 도시개발사업 조감도 [사진=SDC성남도시개발공사 제공] 

재추진된 개발은 정치권 개입으로 다시 무산

'노른자위 땅'에 대한 개발 의지는 대단했다.

LH의 공영개발을 저지한 신영수 국회의원의 동생 등 정치권이 개입하면서 2010년 민간개발로 전환된 것이다. 이들은 고급주택 위주의 택지지구로 판교신도시와 같이 개발을 하려고 시도했다.

이 과정에서 신영수 국회의원의 동생이 수억대 뇌물을 받는 등 부동산업자의 '대장동 로비사건'이 있었다. LH 간부 등이 연루돼 6명이 구속되고 9명이 기소됐다.

이렇게 개발은 좌초돼 '황금의 땅'은 한동안 보전녹지지역으로 방치돼야 했다.
 

2011년 이재명 등판…공영개발 움직임

계속된 개발 좌초에 당시 성남시장이었던 이재명 경기도지사는 대장지구를 공영개발로 재전환한다. 민간개발로 방치할 경우, 민간사업자가 개발이익을 100% 독식하는 방식이기 때문에 이를 공익으로 환수하겠다는 의도다.

이를 위해 성남시는 2011년 1조원에 달하는 개발비를 지방채 발행과 자체 예산으로 조달하려 했지만 여의치 않았다. 게다가 대규모 개발을 이끌어갈 조직도, 경험도 없어 성남시는 차선책으로 도시공사를 설립해 민간자본을 끌어들이기로 했다.

위험 부담 없이 상당한 개발이익을 환수할 수 있는 민관공동개발 방식을 선택한 것이다.

이를 통해 도시공사는 5503억원의 개발이익을 회수하게 된다. 여기에 참여했던 민간사업자들도 4040억원의 개발이익을 얻게 된다.
 

더불어민주당 이재명 대선 경선 후보가 지난달 14일 국회 소통관에서 '성남시 대장지구 개발사업' 의혹에 관한 기자회견을 하고 있다. [사진=국회사진기자단]

민간도, 공영도 안 된다면 민관으로

대장지구는 이재명 지사가 2014년 성남시장 재선에 성공하며 속도가 붙었다.

판교테크노밸리 사업의 성공으로 판교 지역에 지속적인 거주 수요가 생기고, 공급이 수요를 따라가지 못해 판교 지역 지가가 폭등하는 현상이 나타나자 개발구역으로 확정됐다.

공영개발 방식이긴 하지만 공공이 전적으로 책임지는 방식이 아니라 성남도시개발공사와 민간사업자가 공동출자해 설립한 특수목적법인 '성남의뜰'을 통해 진행하게 됐다.

성남도시개발공사가 전체 지분 중 과반(전체 지분의 50%+1주), 나머지 지분은 민간사업자가 나눠 가지는 방식이었다. 성격은 엄연히 민간법인이었다.

하지만 지분구조에 따라 성남의뜰은 공공기관에 부여되는 토지강제수용권이라는 막강한 권한을 행사하게 된다.

도시및환경정비법에 따르면 민간특수목적법인도 공공기관(지방공기업) 지분이 50%가 넘으면 토지강제수용권을 갖는다. 지방공기업인 성남도시개발공사가 과반 지분을 가진 성남의뜰도 이 조건을 충족했다.
 

화천대유, '로우리스크 하이리턴' 할 수 있었던 이유

보통 부동산 시행업은 '하이리스크 하이리턴(High Risk High Return)' 사업으로 분류된다.

알짜 토지를 싼 가격에 매입해야 하는데 과정이 길어져 매입가가 오르면 투자금이 커질 수밖에 없기 때문이다. 인허가권을 쥐고 있는 지자체에서 시기를 차일피일 미루면 비용은 기간과 비례해 올라간다. 분양까지 가더라도 분양가가 높거나 분양에 실패하면 사업 전체가 어그러질 수 있다.

화천대유가 특혜의혹을 받는 데는 이같은 기존의 시행업 상식이 전혀 적용되지 않았기 때문이다.

지방자치단체 참여로 신뢰를 확보한 데다 판교 생활권을 가진 사실상 마지막 택지에 건설사들의 관심이 높았는데 오로지 화천대유만 대장지구 부지를 경쟁자 없이 '무혈입성'할 수 있었다.

대장지구는 15개 블록(공동주택 12개, 연립주택 3개)으로 나눠 개발사업이 진행됐다. 화천대유는 이 중 공동주택 4개(A1·A2·A11·A12블록)와 연립주택 1개(B1블록) 등 모두 5개 구역에 대한 사업 권리를 성남의뜰로부터 수의계약으로 확보했다.

화천대유가 시행한 5곳과 임대주택 2곳을 제외한 나머지 8곳은 성남의뜰에서 추첨(85m² 이하)이나 입찰(85m² 초과)로 시행사를 정했다. 추첨은 경쟁률은 최대 182대1에 달했는데 화천대유는 이런 필지 5개를 수의계약으로 따낸 것이다.

인허가 리스크도 거의 없었다. 성남시가 100% 출자한 성남도시개발공사가 사업 주체인 상황에서 공무원들과 절차적 문제로 입씨름을 할 필요가 없기 때문이다. 오히려 지자체의 신용도를 바탕으로 대출 등 자금조달 문제에서 자유로울 수 있다.
 

경기 성남시 판교대장 도시개발사업구역 일대 모습. [사진=연합뉴스]

분상제도 피한 '황금 땅'…부르는 게 분양가

성남의뜰이 조성한 대장지구 택지의 또 다른 이점은 분양가상한제가 적용되지 않는 지역이라는 점이다.

공공택지에서 짓는 아파트는 분양가상한제가 적용되지만, 대장지구 택지는 분양가상한제가 모두 면제됐다. 사업시행자가 공공이 아닌 민간 특수목적법인이었기 때문이다.

당시에는 민간택지 분양가상한제도 시행되지 않아 민간 아파트는 자유롭게 분양가 책정이 가능했다.

대장지구는 15개 블록으로 나눠 개발사업이 진행됐는데 이 중 논란이 되고 있는 화천대유가 공동주택인 '판교 퍼스트힐 푸르지오' 1단지(529가구·A1)와 2단지(445가구·A2), '판교 더샵 포레스트' 11단지(448가구·A11)와 12단지(542가구·A12), 연립주택 'SK뷰 테라스'(292가구·B1) 등 5곳, 2256가구의 시행을 맡았다.

현지에선 애초 대장지구 분양가를 3.3㎡당 1900만∼2000만원 정도로 예상했다.

그러나 대장지구에서 아파트 분양이 본격적으로 시작된 2018년 12월 당시 분양가는 3.3㎡당 2000만원, 전용 84㎡ 기준으로 6억~7억원 수준이었다.

가장 최근인 지난달 16일 청약 접수를 진행한 도시형생활주택 '판교 SK뷰 테라스'는 성남 최고 분양가인 3.3㎡당 3440만원에 책정됐다.

분양가 제한을 받지 않으니 사업자가 부르는 게 값이 되는 '황금의 땅'이었던 셈이다.
 

한 단지에서만 개발이익 1500억…이익률 최대 50%

덕분에 화천대유의 개발이익률은 민간사업자의 2배가 넘었다.

공공사업의 경우 택지보상비와 조성비, 토지소유주 등이 관보와 시보를 통해 공개돼 대략적인 이윤 추정이 가능한 반면 민간법인이 사업자인 대장지구는 이런 정보가 '민간 영업 기밀'로 분류돼 정확한 내용을 파악하기 어렵다.

다만, 특혜 의혹을 받고 있는 화천대유의 감사보고서 등을 토대로 추정해 보면 화천대유가 직접 시행한 5개 블록에서 거둔 매출은 1조8000억원, 분양이익은 총 4500억원 수준에 이를 것이란 분석이다.

이는 국내 도시개발 프로젝트 역사상 유례를 찾기 어려운 수익률이다. 보통 분양이익은 매출의 10% 안팎인데 화천대유는 20% 이상의 수익을 보였고, 일부 블록에서는 이익률이 40~50%에 달할 것으로 추산된다.

'판교 SK뷰 테라스'를 예로 들면, 토지비용이 3.3㎡당 1000만원, 공사비가 600만~700만원, 설계비 등 기타비용을 합한 원가는 2000만원 수준이다. 분양가가 3.3㎡당 3440만원이니 3.3㎡당 1500만원가량의 수익이 발생한 것이다. 이를 단지 전체로 환산하면 분양수익은 1500억원 수준일 것으로 예상된다.

화천대유는 분양매출이익 외에도 출자금(5000만원) 대비 1154배에 달하는 577억원의 배당금 이익을 거뒀다. 화천대유과 관련된 천화동인 1∼7호는 3463억원의 배당금을 챙겼다.

당시 성남시가 25억원을 출자해 토지 공영개발을 통해 5503억원을 벌어들이며 지방자치단체 중 최고의 투자수익률을 거둬 화제가 되기도 했다. 성남시는 이 가운데 920억원을 인근 도로·터널 개설 등에 썼고 2761억원은 수정구 신흥동 일대 옛 1공단 용지 매입과 공원 조성 사업비로 투입한다고 밝힌 바 있다.
 

'판교 SK뷰 테라스' 조감도 [사진=SK에코플랜트 제공]

경쟁률 300대1 '판교 SK뷰 테라스' 1/3은 미계약

대장동 도시개발 특혜의혹이 불거지면서 화천대유나 성남도시개발공사 등과 관련 있는 사업지 곳곳에 '빨간불'이 켜졌다.

지난 1일까지 정당계약이 진행된 '판교 SK뷰 테라스'는 292가구 중 100가구가량이 미계약됐다.

지난 16일 청약 접수 당시 292가구 모집에 9만2491명이 모여 평균 316대1, 최고 2311대1의 경쟁률을 기록한 곳이다. 최근 집값 상승으로 수도권 주요 지역에서, 높은 청약경쟁률을 기록한 단지가 대규모 미계약이 발생한 것은 이례적이라는 평가다.

업계에서는 화천대유 이슈와 분양은 별개 사안이기 때문에 청약당첨자들과 수분양자들에게는 피해가 없을 것이라는 입장이지만, 당장 정치권 안팎의 관심이 집중된 곳인 데다가 특혜의혹 사태로 중도금 대출 문제를 겪은 것이 영향을 미친 것으로 보인다.

시행사인 화천대유 측은 입주자 모집공고 당시 9억원 이내 40%, 초과분 20% 범위에서 대출을 알선하겠다고 밝혔다. 그러나 은행권을 중심으로 대출을 꺼려하는 분위기가 확산되면서 당첨자들에게 대출여부가 아직까지 확실하게 고지되지 않은 것으로 알려졌다.

자금의 대부분을 자납해야 하는 부담이 작용하면서 계약을 포기한 이들이 속출한 것이다.

도시개발사업 공모가 취소되는 사례도 있었다. 천화동인4호에서 사명을 바꾼 엔에스제이홀딩스가 입찰한 안양 박달스마트밸리 사업이 대표적이다.

사업을 추진 중인 안양도시공사는 8월 5일부터 공모 절차를 진행했지만, 대장동 의혹이 불거지자 지난달 16일 공모를 취소하고 공모지침서에 공익성을 강화해 재공모하기로 결정했다.
 

지난달 30일 오전 경기도 성남시 분당구 판교대장 도시개발구역에서 공공주택지구 전국연대 대책협의회(공전협) 관계자들이 대장동 게이트 규탄 기자회견을 하고 있다. [사진=연합뉴스]

성남의뜰 손 들어준 법원…땅 잃은 원주민만 분노

대장동 개발사업과 관련된 특혜 의혹이 수면 위로 오르면서 토지가 강제수용된 대장동 원주민들의 누적된 불만도 폭발했다.

이재명 경기도지사는 대장동을 공공개발해 이익을 환수할 수 있었다고 주장하고 있다. 그러나 원주민들은 "대장동 개발 사업이 애초부터 화천대유에 이익을 몰아주도록 계획된 것"이라며 "원주민들은 철저히 소외됐다"고 목소리를 높였다.

원주민들은 토지를 매각하고 이주할 당시 성남의뜰로부터 이주자택지를 공급받기로 했으나, 성남의뜰이 '조성원가'가 아닌, 이보다 비싼 '감정가격'으로 택지를 공급해 반발하고 있다. 이에 원주민들은 지난해 3월 성남의뜰을 상대로 부당이득금을 돌려달라며 소송을 제기했지만 지난달 30일 패소했다.

재판부는 "성남의뜰은 상법에 따라 설립된 주식회사여서 공기업인 성남도시개발공사에 적용되는 보상 규정을 적용할 수 없고, 높은 분양가가 정당하다"고 말했다.

이 사건 외에도 지난달 20일 대장동 원주민 일부가 성남의뜰을 상대로 '배당결의 무효확인 청구' 소송을 제기했다. 성남의뜰이 법령에 어긋난 개발이익 배당으로 화천대유 등 특정 사업자에 부당한 이득을 제공한 만큼 관련 이익금 배당 결의를 원천 무효화해야 한다는 내용이다.
 

위례·의왕·평택…판교 대장동 '판박이 개발방식'

또 다른 문제는 대장동 개발과 유사한 사업 방식이 수도권 곳곳에서 추진됐다는 점이다.

대장동 개발 방식은 위례신도시 공동주택 개발 사업, 의왕 장안지구, 성남 백현지구 등 수도권 곳곳에서 진행 중이거나 진행된 민관합동 개발방식이다. 민관이 공동 참여하고 민간 자금을 프로젝트금융(PF)으로 조달하는 부동산 개발 특수목적법인(SPC) PFV를 설립해 사업을 벌였다.

지난 2013년 추진된 위례신도시 개발 사업의 경우, 대장동 개발 의혹을 받는 당사자들 중 일부가 연루되기도 했다. 사업을 시행하는 특수목적법인은 푸른위례프로젝트, 자산관리사는 위례자산관리였다.

김기현 국민의힘 원내대표는 "2013년 성남 위례신도시 개발 사업이 대장동 개발 사업의 축소판이라는 의혹이 제기됐다"며 "민간 사업자 공모 공고 마감 하루 만에 사업자가 선정되고, 화천대유와 같은 자산관리회사 역할을 한 위례자산관리는 공고 사흘 후에 설립됐다"고 밝혔다.

2016년 착공식을 진행한 의왕 장안지구 사업에서도 천화동인5호 소유주로 지목된 인물이 민간 사업자 공모 사업계획서 심의위원으로 선정돼 활동한 것으로 알려졌다.

경기 평택 현덕지구 사업도 민관공동개발방식으로 추진 중이다.

경기도는 인허가를, 민간은 공사자금 조달을 분담한다. 최대 지분은 민간사업자인 대구은행 컨소시엄이 갖게 되며 향후 대구은행 컨소시엄과 GH경기주택도시공사, 평택도시공사가 PFV를 설립할 예정이다.

이 때문에 민관합동 개발방식 자체에 대한 개선이 필요하다는 지적이 나온다.

서진형 경인여자대학교 교수(대한부동산학회 회장)는 "현재의 방식은 민간에서 인허가 리스크는 최소화하고 이익은 과도하게 가져가는 구조"라며 "일부 사업 수익을 공공의 이익을 위해 쓸 수 있도록 환수하는 등 제도적 장치가 필요하다"고 말했다.