[전문가기고] 지방자치의 미래를 위해 행정자치부와 지방자치단체에 고(告)함

[유태현 남서울대학교 교수 겸 한국지방세학회장]

유태현 남서울대학교 교수 겸 한국지방세학회장

대한민국 헌법 제34조는 '모든 국민이 인간다운 생활을 할 권리를 가진다'고 규정하고 있다. 대한민국 국민이라면 누구나 사는 곳에 관계없이 보편적 공공서비스와 복지혜택을 누려야 하고 이를 위해서는 중앙정부와 자치단체가 힘을 모아 노력해 나가야 한다.

하지만 우리나라 지방재정 여건을 살펴보면 전국 자치단체의 평균 재정자립도가 52.5%에 불과하다. 뿐만 아니라 자치단체간 재정격차 문제도 심각하다. 같은 경기도 내에서도 연천군(20.4%)의 재정자립도는 화성시(64.3%)의 3분의 1에 불과하다. 낮은 재정자립도에 격차 문제까지 더해져 지방세 수입으로는 공무원 인건비조차 충당할 수 없는 지자체가 무려 124개(전체 243개 지자체 중 51%)에 이를 정도로 많은 자치단체의 재정기반이 취약하다.

한편 자치단체간 재정격차의 문제를 지혜롭게 해결한 사례도 있다. 서울시는 2008년부터 자치구세인 재산세 50%를 공동과세해 25개 자치구에 균등배분하고 있다. 1988년 자치구 제도가 도입된 이래 자치구간 세수 격차가 5배에서 2007년에는 15배로 급증한데 따라 강남과 강북간 재정 양극화문제를 해결하기 위한 조치였다. 이는 자치단체간 재정격차를 줄이는데 크게 기여한 사례로 평가받고 있다.

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법인지방소득세는 과거 서울시 재산세보다 세수 격차가 심하다. 2013년 법인지방소득세를 국세의 부가세에서 독립세로 전환하면서 세액공제·감면을 정비해 2015년에 세수가 1조3000억원 증가했으나 그 혜택이 일부 시군에 편중됐다. 화성시는 2014년 1621억원에서 2015년 3023억원으로 세수가 급증한 반면 연천군은 10억5000만원에서 9억3000만원으로 오히려 감소했다. 이에 따라 두 시군간 격차는 2013년 154배에서 2015년 325배로 크게 늘어났다.

행정자치부는 이러한 세수 양극화 문제를 해결하기 위해 지난 4월 22일 국가재정전략회의에서 시군세인 법인지방소득세 일부를 시군 공동세로 전환하고, 시군 조정교부금 제도를 개선하는 방안을 발표했다. 그간 지방재정 규모가 확대되면서 지역 간 재정격차 또한 심화돼 지금이 지방재정 형평성 제고의 골든타임이라 생각한다.

하지만 세수감소가 예상되는 자치단체는 자체 노력으로 기업을 유치해 세금을 징수했으므로 세수를 다른 시군과 나눌 수 없다고 주장한다. 그러나 기업 유치는 해당 시군만의 노력만으로 이뤄질 수 없다. 인근 시군과 도로도 연결돼야 하고 상수원보호구역으로 규제를 받는 시군의 감내도 있어야 하므로 인접 시군에도 적절한 보상이 주어져야 하지 않을까(?)

일부 자치단체에서는 지방소비세 인상 등 지방재정확충이 먼저라고 주장하지만 이미 상당 부분 확충된 것도 사실이다. 2013년 이후 지방소비세율 인상, 지방소득세 독립세 전환, 지방세 감면 정비 등에 따라 2013년 53조8000억원이었던 지방세가 2015년에는 71조원으로 크게 증가했다. 문제는 재정확충 효과가 일부 자치단체에 집중됐다는 점이다. 형평성 제고 없이 확충만 계속하면 재정격차가 심화될 것은 불보듯 뻔하다.

조정교부금은 주민의 기본적인 행정과 복지수요에 대응하기 위해 시군간 재정을 고르게 배분하는 제도다. 그러나 경기도는 제도 취지에 반해 오히려 재정여건이 양호한 곳에 더 많은 재원을 지원하고 있다. 정부가 이를 바로잡고자 하지만 그간 특혜를 받아온 자치단체의 반발이 거세다. 재정상황이 양호한 자치단체가 자신의 입장만 강조하는 것은 바람직하지 않다.

정부가 의견을 수렴하고 있고 국회의 입법과정에서도 의견을 개진할 수 있다. 따라서 일부 자치단체장은 무조건적인 반대를 멈추고 공론의 장에 참여해 대안을 제시해야 한다. 현행 제도를 유지해 나만 잘 살 것이 아니라 여러 자치단체가 함께 잘 살 수 있는 대안을 제시해야 한다. 대화의 장이 열려 있어도 서로 소통하고 화합하지 않으려는 일부 자치단체장의 태도는 오히려 지방자치의 수준을 후퇴시키고 있음을 명심해야 할 것이다.

행정자치부 역시 지방의 입장을 충분히 수렴해 지방재정의 형평성 제고를 추진해 주기 바란다. 그리해 중앙과 지방 그리고 지방과 지방이 줄탁동시(啐啄同時)해 지방자치의 새시대가 부화되길 기대하는 바이다.