[서울시의회 컨퍼런스]울리히 카르펜 "재정 배분 중앙-지방, 지방간 균형 필요"

[울리히 카르펜 교수]

아주경제 강승훈 기자 = 독일 함부르크대 대학원 울리히 카르펜(Ulrich Karpen, 세계입법학회 부회장) 교수는 "지속가능한 재정자원은 지방정부가 중앙정부에 대해 가지는 헌법상 권리이다. 재정 배분에 있어 중앙과 지방간 그리고 지방정부 상호간 공정한 균형 및 배분이 필요하다"고 밝혔다.

오는 10일 열리는 '제1회 서울시의회 국제컨퍼런스'에 기조연설자로 나서는 울리히 카르펜 교수는 이 같이 전했다. 아래는 '재정건전성을 위한 지방의회 역할' 주제 회의 발표자료 요약분.

중앙 및 지방 정부 및 행정은 특히 경제협력기구에 의해 마련된 새롭고 합리적이며 효과적인 거버넌스(governance) 기준에 적응해야 한다. 새로운 접근법을 시험하고 행정 조직 및 절차를 새로운 방법으로 실행하여 업무 및 성과에 대한 자금을 확보하고 예산을 편성해야 한다. 국가 법률 제정 시 이러한 국제 기준을 준수하고 해당 국가 내 원활한 거버넌스를 위한 기틀을 마련해야 한다.

국민은 크게 세 가지 기준에 따라 정부를 판단한다. 첫 번째 기준은 정책 수행으로, 국민의 사회 복지 수준을 향상시키고 긍정적인 결과를 가져다 주는 능력을 의미한다. 두 번째 기준은 거버넌스의 민주적 수행으로 정부의 의사 결정 과정에 민주적인 참여가 이루어지는 수준을 의미한다. 정보에 대한 접근성 및 “열린 정부”가 이에 속한다.

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세 번째 기준은 모든 정부 부처에 대한 신뢰(trust)로 다음 세대가 감소된 불공정한 기회로 인한 피해를 받지 않도록 중장기적 견지에서 공동의 이익을 위해 노력해야 한다. 신뢰의 중요한 요소는 청렴(integrity)으로 공공 부문 활동의 일상 운영 시 바람직한 정부의 가치, 원칙, 규범을 적용시키는 것을 의미한다. 그리고 신뢰를 확보하기 위해서는 성공적인 부패 척결이 요구된다.

오늘날 중앙 및 지방 정부는 어려운 상황에 놓여있다. 다시 말하면, 재정 상태가 우려되는 상황에서 충분한 수입 확보는 위험에 놓여있고, 비용은 증가하고 있으며 국고(treasuries)는 동이 났다. 평균 최대 50퍼센트에 달하는 중앙 및 지방 정부 지출은 교육, 보건, 실업, 복지 활동을 포함한 사회 프로그램에서 이루어지고 있다. 이는 예산 부족과 부채라는 결과로 이어졌다. 지방 정부는 시민들이 재정 부족 및 문제 미해결 혹은 해결 미숙을 일찍이 알아차릴 수 있는 수준에 놓여 있다. 따라서 지방 정부가 충분한 재정 자원을 보유하고 자신만만한 시민들의 필요와 높아지고 있는 기대감에 적응하는 것이 매우 중요하다.

지방 공동체는 제도적인 자치 권리를 활용하고 창의적인 솔루션 마련을 위해 경쟁해야 한다. 두 가지 방법에 이에 속하는데 첫 번째는 신공공관리(NPM: New Public Management)로써, 재정 유연성(financial flexibility)을 포함한 행정적 책임을 하위 부서 및 개인에게 양도함으로써 개인적 관리를 향상시키기 위한 방법이다. 또 하나의 중요 요소로는 직원을 대상으로 한 바람직한 교육 및 월급을 제공하는 것으로 이는 청렴성을 높이고 부패 방지를 위한 도구이다. 전자 행정은 폭 넓게 도입되어 왔다. 두 번째 도구는 규제영향분석(RIA: Regulatory Impact Analysis)이다. 법령(ordinances) 및 거래세 평가율을 포함한 지방세 관련 의사 결정에 대한비용 및 기타 결과에 대한 세심한 분석이 요구된다.

지방 정부 과제를 적절히 이행하기 위해서는 믿을 수 있고 견고한 지속 가능한 재정 자원 기반이 필요하다. 이것은 중앙 정부에 대해 지방 정부가 가지는 헌법상 권리이다. 지방세, 경비, 일반 할당, 국가로부터 받는 전용 보조금은 지방 정부의 정치적 결정을 허락하는 최소한의 자치적 활동 및 국가가 위임한 활동을 이행하는데 들어가는 비용을 충당할 수 있어야 한다.

자금 조달은 과제 및 이를 이행하기 위해 필요한 자금 지출의 관련성 법칙(principle of connexity)에 따라 이루어져야 한다. 관련성(Connexity)을 확보하기 위해서는 과제에 따라 공공 예산 수익을 중앙 및 지방 정부에 동등하게 분배할 필요가 있다. 이에 덧붙여 결속력(solidarity)을 확보하기 위해서는 지방 공동체 간 자금의 공정한 균형 및 배분이 이루어져야 한다.

헌법상 권리로써의 지방 자치권에는 국가 법률 기틀 및 국가의 재정 상황 내에서 이루어지는 지방 예산 편성 및 운영 활동 등이속한다. 지방 정부는 반드시 수입 및 지출 간 균형을 도모하고 세대간 공정성을 확보하기 위해 “부채 방지(brake of debt)”를 모든 공공 예산의 원칙으로 삼아야 한다.

신공공관리(New Public Management)는 “제품 예산”을 제안하고 있는데 이는 행정 부서와의 성과 향상 계약을 포함한 결과 및 성과 지향적이다. 또한 신공공관리는 직원 간 책임 분산 및 포괄 예산까지 예산을 유연하게 관리하는 것을 선호한다. 예산 주기에서 시민은 (일부) 예산 관련 상담자 혹은 공동 의사 결정자로서 참여할 수 있다.

특히 “어려운 시기”에는 “상향식 거버넌스(bottom-up-governance)”, 과제 및 재정의 관련성, 지방 정부 부서의 결속력, 거버넌스의 합리성(rationality), 투명성과 시민 참여가 성패를 좌우한다.