헌법재판소(이하 헌재)가 국회의원 선거구별 인구 편차를 3대 1로 허용한 현행 선거법 조항에 대해 헌법불합치 결정을 내리면서 정치권에 ‘선거구제 개편’이란 화약고가 투하됐다. 한국 정치는 1987년 6월 민주항쟁 이후 절차적 민주주의를 확립했음에도 불구하고 여전히 특정 정당이 특정 지역을 독식하는 거대한 카르텔 속에 갇혀있다. 2017년 체제를 향해 달려가는 한국 정치는 승자독식의 폐단을 타파할 수 있을까. 이에 아주경제는 총 3회 기획을 통해 87년 체제 이후 한국 정치를 지배한 하나의 큰 흐림이자 사회 갈등의 축인 지역주의 해소를 위한 길을 모색한다. <편집자주>

아주경제 조문식 기자 = 아주경제 조문식 기자 = 선거구제 개편은 헌법적·정치적 문제를 내포하고 있으며 정당 간 의석수 증감의 이해가 걸린 문제다. 따라서 선거구획정의 주요 행위자인 정당은 각자의 이익을 보호하기 위한 협상을 지속하게 된다. 그 결과 선거구획정의 법정 기일을 어겨 선거관리에도 큰 차질을 가져오는 사례를 종종 보게 된다.

또 선거구획정 시기 문제뿐만 아니라 한국 정치권은 선거구획정위원회의 구속력을 인정하지 않고, 획정기준도 정당 간 협상 결과에 크게 흔들리고 있고, 표의 등가성과 인구 편차의 허용한계를 위반하기에 이르렀다. 미국·영국·프랑스·일본 등 선진국의 사례들은 우리 제도의 개선방향에 많은 시사점을 던져준다.

 

◇미국 = 미국의 하원의원 선거구획정에 관한 규정은 미국 헌법 제1조(입법부) 제2항 3절에서 ‘하원의원의 수는 각 주의 인구수에 비례해 배정하되, 각 주는 적어도 1인의 하원의원을 가진다’에 기초하고 있다. 각 주에 배정된 하원 정수에 관한 선거구의 획정은 주의 권한에 속하며, 해당 주의회에서 주법(州法)으로 선거구를 획정한다.

인구비례에 따라 선출되는 하원의원 선거의 경우 10년마다 시행하는 인구조사 결과에 따라 주별로 선거구를 재획정한다. 상원에 대해서는 주의 인구면적, 부의 여하에도 불구하고 평등하게 취급된다. 연방헌법은 소선거구 구성에 있어 인접성, 분명한 한계, 인구의 평등성 등을 명시하고 있다.

◇영국 = 영국국민대표법 제1조(의회의원선거인)의 각주에 따르면 선거구의 정의는 하원의석재배정법(The House of Commons Act, 1949) 제4조에 규정하도록 하고 있다. 영국은 선거구획정위원회를 비정치적(non-political)이며 중립적인(impartial) 독립조직(independent agency)으로 규정한다. 이는 선거구획정 기준, 획정 절차 및 이의 제기 등으로 규정돼있다.

영국에서는 선거구조정·획정 과정에 정당이나 국회의원이 직접적인 참여는 할 수 없다는 점을 주목해야 한다. 단 선거구획정위원회가 선거구 조정 개시 전에 선거구 조정에 대한 의견을 청취하는 절차가 있는데, 이것이 유일한 정당과의 공식적인 협의 절차다.

 

◇프랑스 = 프랑스의 선거구획정은 프랑스선거법 제125조 제1항에 의해 동법 별표 1에 규정하고 있다. 동법 동조 제2항에는 선거구의 경계는 최근의 경계변경 사유가 있었던 날로부터 제2차 국세조사가 실시된 후 인구통계의 변동에 따라 조정하도록 규정하고 있다. 또 지난 1986년 7월 국민의회의원선거구획정의 기준·절차에 따라 정부가 조직법에 의해 선거구획정을 한다.

프랑스의 선거구 획정 절차를 살펴보면 헌법위원회가 선거구획정 지침을 마련한다. 이어 내무부가 획정 실무를 담당하며 내각이 최종 결정을 한다. 선거구획정조직법안은 국사원(최고행정재판소)에 회부되기 전 국사원의 위원 2인, 파기원(대법원)의 법관 2인, 회계검사원의 수석위원 2인 등 6명의 위원으로 구성된 위원회의 자문을 구해야 한다. 이처럼 프랑스의 경우 선거구획정은 행정부 중심으로 진행된다는 특징이 있다.

◇일본 = 일본의 경우 선거구 획정은 법정주의로서 공직선거법 제13조 제1항 및 제2항에 의해 소선거구는 동법 별표 1에, 비례대표는 동법 별표 2에 규정하고 있다. 참의원 의원선거구의 경우에는 동법 제14조에 의해, 비례대표선거구 외의 지역구는 동법 별표 3을 통해 규정하고 있다.

일본의 선거구획정 기구는 중의원의원선거구획정심의회가 담당하며, 지난 1994년 중의원의원선거구획정심의회설치법에 의해 총리부 산하에 상설기관으로 설치됐다. 이는 7인의 위원으로 구성되며, 국회의원이 아닌 인사로 양 의회의 동의를 얻어 내각총리가 임명하도록 규정하고 있다. 일본 중의원의원선거구획정심의회의 위원장은 호선으로 선출하며 위원의 임기는 5년이다. 조사·심의결과 필요하다고 인정할 때는 개정안을 작성해 총리에게 권고하는 형식이다.

 

◇한국 선거구제의 개선 방안 = 국회입법조사처 이현출 정치행정조사심의관(정치학박사)은 5일 다양한 외국의 사례를 비교할 때 우리나라의 선거구 획정 개혁 방향은 “한시적 기구로 존재하는 선거구획정위원회를 상설 독립기구로 전환할 필요가 있다”고 강조했다.

이 심의관은 “국회의원이 자신의 지역구를 최종적으로 획정하는 것은 마치 선수가 경기의 룰을 정하는 원리와 같아 당리당략에 의해 선거구가 획정될 가능성이 많고 대외적인 정당성 확보에도 어려움이 있을 것”이라고 말했다. 또 “영국의 사례에서도 보듯이 상설된 독립기관에서 획정안을 제출하면 의회는 가부만을 결정할 수 있고 수정은 불가능하도록 하는 방안을 신중히 검토해볼 필요가 있다”고 제시했다.

이 심의관은 이어 “미국의 하원 선거구획정 과정을 살펴보면 대부분의 주에서 인구수의 균등이라는 요소 이외에도 선거구의 지리적 인접성과 조밀성, 연방헌법 및 선거법과의 합치성, 행정구역과의 조응성, 지역 이익의 대표성, 정치적 경쟁성, 상원선거구에 대한 귀속성, 정당 및 선거 관련 자료의 배제성 등을 일반적인 획정 원칙으로 규정한다”고 말했다.

이 심의관은 한국이 미국이나 독일 등과 같이 1:1, 1.5:1, 2:1 수준으로 갈 수 없는 이유에 대해 “양원제를 취하고 있는 나라는 지역대표성이 기본적으로 보장돼있다”며 “우리처럼 단원제를 채택하고 있는 상황에서 바로 인구 대표성을 전면적으로 내세우려고 하면 매우 혼란스러워진다”고 밝혔다.