사회적 합의 위한 '선계획·후개발' 정착 필요
민간 참여 확대하고 복합도시로 개발 지행해야


(아주경제 정수영 기자) 신도시를 비롯한 도시개발사업시 '선계획, 후개발'에 대한 사회적 합의가 빠르게 진행되고 있다. 최근에는 보금자리주택 등 택지개발사업도 계획단계부터 관련 이해관계자들의 공동참여가 이뤄져야 한다는 목소리가 높다. 공통의 목적을 가지고 처음부터 다양한 집단의 이해관계를 조정하고 참여를 확대함으로써 사업의 성공성을 더 높일 수 있다는 것이다.

사실 그동안 각종 개발 사업 과정에서 정부나 사업시행자의 일방적 계획에 따른 철거 후 개발이라는 방식이 관행처럼 행해져 온 것이 사실이다.

서울시도 최근 전면철거방식을 지양하고 보전과 재생에 힘쓰겠다고 밝혔고, 경기도도 뉴타운사업시 주민의사를 물어 계속진행 여부를 결정하기로 했다.

선계획, 후개발이라는 선언적 명제에 따른 구체적 방안으로 참여자들의 공동개발, 민간부문 참여확대, 통합 도시관리기구 구성, 개발방식별 결합개발, 복합도시 조성 등이 대안으로 제시되고 있다.

◆공동참여·민간부문 개발 참여 확대 = 우선 공고기관 뿐만 아니라 지자체, 지방공사 등이 공동개발에 나설 필요성이 제기되고 있다.

특히 지역별 도시계획과 연계해 자치단체 중심으로 신도시를 개발하는 것이 대안으로 떠오르고 있다. 중앙정부 차원이 아닌 지자체별로 차등화된 토지·주택공급 기준을 마련하고, 택지개발과 도시재생사업, 산업클러스터 육성과 낙후지역 개발 등을 통합해 추진하자는 주장이다.

민간 사업자의 개발참여를 확대하는 것도 하나의 대안으로 거론된다. 공공부문이 택지개발지구를 지정한 후 지구내에서 사업계획서 공모를 통해 민간부문 사업시행자를 지정하는 방식이다.

공공부문은 지구지정 및 토지매입 기능을 맡고, 기반시설을 확충해 신도시계획의 가이드라인을 제시하게 된다. 민간은 프로젝트 파이낸싱(PF)를 통해 토지를 매수한 후 주택건설사업, 산업단지 개발사업, 중심상업용지 개발사업을 수행하는 형태다.

민간이 택지개발사업을 제안해 추진하는 것도 하나의 방안이다. 이 경우 민간투자법에 의한 민간제안 방식을 준용할 수 있다.

이미 정부는 택지개발사업 시행자로 민간 부문 참여를 확대는 방안을 추진중이다. 여기에는 토지를 소요하지 않은 등록업자, 공공연기금 등이 재무적 투자자로 참여하게 된다. 이는 초기 사업자금 부담을 줄일 수 있는 대안이다.

또 토지소유자의 지분 참여로 초기 토지보상금 부담을 줄이는 것도 하나의 방안이다.

국토해양부 관계자는 “정부 차원에서도 민간부문의 개발참여를 유도하고 있지만, 부동산 경기 침체로 업체들이 참여를 꺼리는 부분이 현재로선 문제”라고 말했다.

이밖에도 조성된 택지를 민간부문에 슈퍼블록 단위로 매각하거나 임대해 민간자율성을 확대하는 방안도 제시되고 있다. 특히 장기임대방식으로 택지를 분양해 민간에 사용권만 부여하는 것도 대안으로 제시되고 있다.

◆통합 도시관리기구 구성 = 도시 형성의 전반적인 과정과 사후관리를 위해 정부, 지자체, 사업시행자가 공동으로 참여하는 '통합도시관리기구(가칭)' 설립 필요성도 제기되고 있다.

이 기구는 각 주체간 역할을 분담해 도시의 기능을 전반적으로 관리하자는 취지다. 기구가 구성되면 정부는 정책수립뿐 아니라 정책·제도 지원 등 통합적 관리를 맡는다.

지방자치단체는 동반자 인식을 갖고 자족기능 유치나 비용분담에 적극 나서게 된다. 지역이익을 대변하거나 도시 사후관리를 하는 수동적 위치에서 능동적 역할로 변모하는 것이다. 그동안 개발사업에만 치중했던 사업시행자는 도시가 형서된 후 코디네이터로 변신한다. 도시 사후관리까지 시행자가 맡게 되는 셈이다.

통합 도시관리기구는 또 자족시설을 유치하고, 유치기능의 선별 및 역할분담, 용도변경 검증, 자족성 확보계획 및 사후평가 주관, 제도 개선 등을 맡는다.

이 기구가 구성되면 도시의 자족성을 높이고 특화계획이 이뤄지는 효과를 기대할 수 있다. 또 미래 외부여건 변화 등에 대응해 유연성을 높이고, 준공 후 사후관리 체제도 강화하는 바안이다. 공동 목표에 대한 역할분담으로 시너지 효과도 높일 것으로 예상된다.

통합 도시관리기구 구성 필요성은 국토 전반의 개발에 있어서 이미 공감대가 형성됐다. 국토해양부 중심으로 이 부분에 대한 논의가 활발히 이뤄지고 있다.

변창흠(세종대학교 행정학과) 교수는 이와 관련해 “지역개발이 정치적 이해관계를 피하려면 책임소재를 명확히해야 한다”며 “개발 컨트롤타워 만들려면 장관급 지위줘야 제역할 가능하다”고 지적했다.

◆복합도시로 경쟁력 강화 = 미래지향적 신도시로 '복합도시(Multifunctional City)'를 지향해야 한다는 목소리도 커지고 있다.

신도시나 보금자리주택지구 등 그 동안 개발 사업들이 주택 위주로 진행돼 왔다면 앞으로 생성하는 신도시는 여러가지 기능을 결합·개발해야 한다는 얘기다.

복합도시는 한정된 자원을 보다 효율적으로 활용하기 위해 일정한 섹터를 중심으로 다양한 도시기능을 배치하고 교통, 통신 등 인프라 구축을 통해 도시의 기능을 최적화하는 방식이다.

복합도시의 성장을 위해서는 기존 도심의 재개발, 신도시 건설, 도시의 기능을 집약한 복합단지 조성, 단일용도 시설의 입체화 및 부가기능 부여 등 다양한 복합개발사업이 이뤄져야 한다.

아랍에미리트연합(UAE)의 두바이 건설이 한 사례다. 이 프로젝트는 국가 주도하에 일관된 정책으로 복합도시를 건설, 경쟁력있는 도시를 건설하고 글로벌 비즈니스 공간으로 제공함으로써 국가경쟁력을 강화한다는 목표아래 추진됐다.

하지만 과제도 만만치 않다. 복합도시가 경쟁력을 갖추기 위해선 원가절감을 통한 분양가격 인하로 사업여건 개선이 필요하다. 2기 신도시가 복합도시로서 경쟁력을 갖기 위해서는 약 180%인 용적률을 보금자리지구(220%) 수준으로 올리고, 공원녹지율을 평균 35%에서 31% 수준으로 낮추는 등의 대안 마련이 필요한 상황이다.