2023년 미국과 중국의 경쟁은 더욱 치열해질 것으로 보인다. 2024년 1월 대만의 총통 대선이 예정되어 있고, 미국도 2024년이면 대선 정국에 접어들기 때문이다. 이때까지 대만 문제를 둘러싸고 미국 내의 정치 논쟁이 한층 더 격화될 것이다. 대만 문제에 대해 미국이 초당적인 입장을 취하고 있지만 민주당과 공화당, 미 의회와 행정부는 서로 더 강경하고 강력한 지원책을 마련하는 데 전념할 것이다. 그래서 미국 내에서는 이를 두고 두 당과 입법부와 행정부 간에 ‘누가 더 매파인지를 입증(outhawkish)’하는 공세적인 정치 싸움을 할 것이라는 전망이 팽배하다. 또한 중국을 겨냥해 대만에서의 전략적 우위를 선점하기 위한 노력을 미국이 더욱 배가할 것이라는 전망 또한 대세를 이루고 있다.

 이런 근거로 지난 두 해 동안 대만 관련 법안이 미 의회에서 약 10개가 소개되었다. 이들 중 '대만정책법(Taiwan Policy Act'만 입법되었다. 나머지 법안의 내용은 지난 12월 6일에 미 의회가 통과시킨 '국방수권법(NDAA)'에 고스란히 담았다. 4408쪽 분량의 국방수권법에서 대만 문제에만 3108쪽이 할애되었다. 미국의 대만 방위 및 방어 능력을 향상시키기 위한 책략을 이번 국방수권법에서 세부적으로, 구체적으로, 조목조목 담아냈다.

 물론 지난 11월 14일 발리 G20 정상회의에서 가진 바이든 미 대통령과 시진핑 중국 국가주석의 회담 내용에 비춰보면 미·중 양국이 대만 문제에 대해 어느 정도 인식을 같이하는 면모를 보였다. 중국 외교부 자료에 따르면 바이든 대통령이 시진핑 주석에게 대만 문제에 대한 미국의 입장을 명확히 했다고 한다. 바이든 대통령이 이른바 ‘4불(不)1무의(無意)’를 제안한 데 근거하고 있다.
이는 미국이 중국에게 하지 않을 것 네 가지와 의도가 없는 한 가지를 축약한 것이었다. 우선 미국이 중국의 체제를 존중하기 때문에 중국 체제의 전환을 모색하지 않는 것이다. 둘째, ‘신냉전’을 추구하지 않는다. 셋째, 반(反)중국을 위한 동맹관계를 강화하지 않을 것이다. 넷째, 대만의 독립을 지지하지 않는다. 그리고 중국과 충돌할 의사가 없다는 것이다. 이런 충돌의 가능성으로 바이든은 중국과의 디커플링, 중국 경제발전의 훼방과 중국 포위의 결과를 예로 들었다(본지 11월 30일, “시진핑이 달라졌다? …3년 만에 빗장 열고 유화 제스처” 참조).

 그러나 이 같은 사실은 미 백악관과 국무부에서 제공한 회담 결과 내용 자료에는 찾아 볼 수 없다. 미국 전문가들의 이야기처럼 “누군가 말은 했지만, 듣고 있지 않았을(They hear each other, but didn’t listen)” 개연성이 많은 대목일 수도 있다. 그러나 바이든의 ‘4불, 1무의’는 중국 외교부의 발표 자료이기 때문에 허튼소리는 아니었을 가능성도 높다. 아마도 바이든 대통령의 발언 내용을 축약·정리해 중국인이 좋아하는 방식, 즉 숫자로 이를 정리·요약했을 개연성이 높다. 그러나 미국 전문가들의 말처럼 미국이 여러 가지 사안에 대해 입장 표명한 것이라 우리가 현혹될 수 있는 여지가 있다는 점도 망각해서는 안 된다. 미국이 대만의 독립을 지지한 바 없었고, 중국을 포위하려는 노력도 하지 않는 것이 공식적인 입장이긴 하다. 그리고 중국과 충돌 방지를 위한 최선의 노력을 하는 것도 미국의 공식 입장이다.

 그러나 그 이면에는 미국의 국방수권법이 존재한다. 이번에 통과된 국방수권법에는 미국의 대만정책이 대만에 거주하는 사람들의 안전을 위협할 수 있는 ‘기정사실화(a fait accompli)’된 상황에 저항할 수 있는 능력을 갖추는 것을 법안의 중대한 목적 중 하나라고 명시했다. 여기서 ‘기정사실화’의 의미는 미국이 반응하기 이전에 중화인민공화국이 무력을 동원하여 대만을 선제공격하여 정복하는 상황이다.

 이런 대비태세를 미국 혼자만이 갖추겠다는 것이 아니다. 국방수권법안은 군사적 협력 의미에서 협력 대상의 파트너를 또한 명시하고 있다. 여기에는 미·일동맹, 한·미동맹, 호주·뉴질랜드와의 동맹(ANZUS), 미국의 중대한 안보협력파트너인 싱가포르(a Major Security Cooperation Partner of the United States), 오세아니아지역의 미크로네시아, 마셜제도, 팔라우 등을 포함한 남태평양지역의 열도(The Federated States of Micronesia, the Republic of the Marshall Islands, the Republic of Palau, and other Pacific Island countries), 캐나다, 영국, 프랑스 등을 포함한 유럽연합국가와 나토(NATO) 회원국 등이 포함됐다. 특히 나토 회원국과는 대응계획을 마련하는 데 공조한다는 입장을 분명히 한 사실도 주목할 가치가 있다.

 국방수권법의 대외관계 분야에서는 대만과 관련하여 '대만 회복성 제고 법안(Taiwan Enhanced Resilience Act)'을 소제목으로 하는 대목을 주목해야한다. 대만의 방어와 방위 능력 향상을 골자로 하는 미 의회의 지원을 정당화하는 법적 근거를 제공하기 위해 설계된 것이다. 특히 미국과의 군사적 관계 강화로 인해 대만이 중국으로부터 불공정하고 불공평하고 불정당한 불이익을 받았을 때를 대비하겠다는 미 의회와 국방 당국의 의지도 강조되었다. 여기에는 대만을 겨냥하여 영향력 발휘와 정보활동에 대해 미국이 대응하는 전략(Sec. 5513), 중화인민공화국의 경제 보복에 맞대응할 수 있는 태스크포스팀(Sec. 5514)과 중국 센서십(언론 검열)과 행동 그룹(Sec. 5515)의 설립을 요구하고 있다. 즉, 대만이 중국에 비군사적인 수단으로 보복이나 불이익을 받을 경우에 미국이 수수방관하지 않겠다는 의지를 보이는 대목이다. 이를 위한 실질적인 대응방안도 모색할 것을 미 의회가 주문한 것이다.

 그리고 국제사회의 일원으로서 대만이 누릴 수 있는 정당한 권리와 권한 또한 강화시켜나갈 의지를 이번 국방수권법에서 명확히 했다. 이런 의미에서 국방수권법은 국제사회에서 대만이 유의미한 활동을 할 수 있는 지원책을 마련할 것도 주문했다. 국제민간항공기구에도 대만이 유의미하게 참여할 수 있는 전략 마련도 요구했다. 특히 팬데믹 유행이 끝나지 않고 지속되는 상황에서 인구 2200만명의 대만이 세계보건기구(WHO)에 참여하는 것은 인륜적으로도, 도덕적으로도, 윤리적으로도, 보편적 인류가치를 고려하면 당연한 결과다. 그러나 중국의 반대로 대만은 2017년부터 정치적인 이유로 세계보건총회(World Health Assembly, WHA)에 초청받지 못했다.

 대만 상공과 근처 영공을 비행한 민간항공기의 편수만 해도 2018년 기준 175만 편이었다. 이에 탑승한 탑승객만 해도 6890만명 이상이다. 이들의 안전을 보장하고 보편적 인류 가치의 관점에서도 대만의 국제민간항공기구 참여는 반드시 관철되어야하는 부분이다. 특히 중국이 방공식별구역(ADIZ)을 법적 효력과 구속력이 없는 규범으로 치부하면서 이를 위반하는 군사적 행위를 일삼는 상황에서는 말이다. 연 7000만명의 목숨을 담보하는 중국의 군사적 도발과 도박을 국제사회가 더 이상 수수방관해서는 안 되기 때문이다.

 이번 국방수권법으로 미 국무부의 대만해외군사재정(Department of State for Taiwan Foreign Military Finance) 지원금을 대폭 확대했다. 미국은 1961년의 해외원조법에 따라 대만에도 지원할 수 있는 상한선을 연 20억 달러로 책정했다. 그럼에도 미 의회는 대만 상황의 심각성을 느꼈는지 앞으로 3년 동안 예외적인 상황을 염두에 두고 동 해외원조법을 일부 수정했다. 이번 개정을 통해 국방수권법은 2023, 2024, 2025년 어느 한 해를 미 국무부가 선택하면 연 50억 달러로 지원금을 확대·제공할 수 있는 근거를 마련했다(SEC. 5503). 이 외에 미 국무장관에게 상기한 지원금의 부족분을 충족시킬 수 있는 권한을 제공했다. 미 국무장관은 동 재정프로그램에 포함되지 않은, 가령 대만 방어를 위한 훈련(training program)의 운영을 위해 연간 200만 달러를 제공할 수 있게 되었다.

 국방수권법은 또한 미 대통령이 연 100억 달러를 초과하지 않는 범위 내에서 미국의 무기 재고를 임의대로 대만에 제공할 수 있는 법적 근거(SEC. 5505)를 제공했다. 또한 긴급상황에서 미국의 재고물품과 자원 중 미 대통령의 고유 권한으로 대만에 즉시 공급할 수 있는 수준도 연간 2500만 달러로 획정했다(SEC. 5505).

 대만을 둘러싼 미·중 경쟁관계에서 우리에 대한 참여와 지지 요청도 자명하다. 왜냐면 미국이 중국의 대만 침공 시 대응 전략과 함께 미군 및 동맹국 군사자산 조달 계획을 보고하도록 되어 있기 때문이다. 여기서 미국이 여의치 않은 상황에 대비해 미국의 동맹국과 파트너 국가의 군 가용성과 기동성 등에 대한 조사도 병행될 것이다. 따라서 미국과 동맹관계를 가진 우리나라와 주한미군의 역할과 기능에 대한 평가 작업도 수반될 것이다.

 이런 의미로 일본은 지난 12월 16일 국가안보전략과 국방전략, 방위력 정비계획을 채택했다. 여기에 핵심은 군사안보 방면에서 미국과 모든 것을 합체(integrated)하는 구조로 군사전략을 운영하겠다는 것이다. 여기에는 무기체계에서부터 작전체계까지 다 포함된다. 일본이 미국과 군사안보에서 같은 마음과 몸으로 합체해 움직이는 데는 나름의 명분이 있다. 북한의 미사일과 핵 위협뿐이 아니다. 대만에 있는 일본 주재원이 더 강한 이유로 작용하고 있다. 2022년 9월 30일 기준, 대만에 주재하는 일본인의 수는 1만5956명으로 미국인(1만1462)과 한국인(4843명) 등보다 많다. 미국인도 적지 않기 때문에 여기서 미·일이 의기투합할 수 있는 정당한 명분을 공유하고 있다. 따라서 미·일 양국은 이른바 ‘비전투 병력을 통한 탈출(non-combatant evacuation)’ 작전 수립을 착수한 지 오래다.

오늘(28일) 우리 정부는 우리나라의 ‘인도-태평양 전략’을 발표한다고 한다. 이런 미국과 일본의 전략적 행보를 어느 정도 고려해 작성되었는지 귀추가 주목되고 있다. 우리의 참여 목표와 취지를 무슨 명분으로 정당화했는지 국민들은 궁금해 할 것이다. 명분이 설득력이 없다고 국민이 느끼면 이는 중국을 두려워하는 우리 국민의 불안 심리를 또다시 자극할 수 있다. 미국과 일본과 올 한해에만 6차례 이상의 3국 회담을 가졌다. 따라서 이들의 것과 보다 조율되고 맥락을 같이하는 우리의 인도-태평양 전략이 나오길 기대한다. 



주재우 필자 주요 이력

▷베이징대 국제정치학 박사 ▷한국국가전략연구원 중국연구센터장 ▷브루킹스연구소 방문연구원 ▷미국 조지아공과대학 Sam Nunn School of International Affairs Visiting Associate Professor