학자마다 다르지만 인류는 수십만년 전 아프리카의 유인원이 진화하면서 오른쪽으로 아시아, 왼쪽으로 유럽으로 이동하여 확산하였다는 것이 통설이다. 2021년 현재 세계 국가의 수는 200개 정도인데, 사는 모습은 천차만별이다. 1인당 연간 소득이 10만 달러가 넘는 나라가 있는가 하면 하루하루 생계를 유지하는 데 급급한 나라들도 있다. 같은 조상에서 갈라져 나왔는데, 나라마다 커다란 수준 차이가 나는 원인은 무엇일까? 1993년 노벨 경제학상을 받은 더글러스 노쓰, 최근에는 재러드 다이아몬드(총균쇠), 유발 하라리(사피엔스), 프랜시스 후쿠야마(역사의 종말) 등 학자들은 제도(institutions)를 주된 요인으로 꼽고 있다.

제도의 스펙트럼은 매우 넓다. 자본주의와 사회주의 체제는 넓은 의미의 제도이고, 정부의 정책과 법령부터 지자체, 회사, 학교의 규정, 그리고 동창회의 회칙까지도 제도라고 할 수 있다. 관습이나 행동양식 같은 불문법적인 비공식 제도도 무수히 많다. 우리는 각종 제도의 그물 속에서 살고 있고 제도가 인간사회의 모습을 규정하고 있는 셈이다. 경제학의 페이지마다 등장하는 시장(market) 또한 인간 사회의 집단지성이 오랜 세월을 거쳐 발전시켜 온 제도이다. 동양의 고전에서 순리를 따르면 성공하고 그렇지 않으면 실패한다(순천자(順天者)는 흥하고 역천자는 망한다)고 했다. 인간의 지성이 오랫동안 응집되어 형성된 시장을 순리라고 본다면, 시장을 존중하면 성공하고 그렇지 않으면 실패한다는 말이 된다.

경제 성장과 부의 분배를 둘러싼 각종 정책과 부동산 제도 등은 역대 정부가 출범할 때마다 새롭게 선보이는 단골메뉴이지만 문재인 정부 들어 가장 뜨거운 감자가 되었다. 정부의 제도와 정책 바꿈은 성과가 좋을 때도 있지만 안 좋을 때도 있다. 제도를 어떻게 운영해야 하는가? 아니 좋은 제도의 판별기준은 무엇일까?

첫째, 시장을 존중하지 않는 제도는 성공하기 어렵다. 시장은 250년 전에 애덤 스미스(Adam Smith)가 처음 만든 것이 아니고 아주 오랜 옛날부터 발전하여 왔다. 공동체 합리성의 집합이기 때문에, 정부가 갑자기 시장을 바꾸려고 하면 시장의 반발을 초래한다. 세금을 부과하고 예산을 집행하는 것이 정부의 기본적 책무이지만 세금을 통하여 시장과 가격에 개입하게 되면 시장이 혼란을 겪게 된다. 가장 큰 제도인 시장을 이길 수 있는 정부의 정책과 제도는 별로 없다. 가격 개입을 통한 급격한 정책이 실패로 끝난 사례는 많이 있다. 그중에서도 미국의 두 상원의원이 주도한 스무트-홀리 법은 후버 대통령의 공약인 농민 보호를 위한 농산물 관세 인상이 출발이었다. 2만개 품목의 관세율이 평균 60%, 많게는 400%까지 인상되었다. 각국이 관세 인상으로 맞받은 결과, 세계 교역량은 3분의1로 감소했고 미국의 실업률은 8%에서 25%로 치솟았다. 시장이 화를 낸 것이다. 시장은 인간의 본성인 이기심과 경쟁에 입각하여 작동한다. 시장에 역행하는 제도는 실패하기 마련이다. 1917년부터 1989년까지 70여년 동안 존속한 소련식 사회주의 체제는 결국 실패로 막을 내렸고 많은 사회주의 국가들이 시장 중심 제도로 선회했다.

둘째, 경쟁을 조장하는 제도여야 한다. 경쟁력(competitiveness)은 경쟁(competition)에서 나온다. 어느 나라의 제도가 경쟁을 북돋지 못하고 약화시킨다면, 이웃 나라와의 경쟁은 물론 자신과의 시간 싸움에서 지게 된다.

셋째, 정치적 논리에 따라 움직이는 제도는 성공하기 어렵다. 정치는 표를 지향한다. 정치인은 지지에 대한 보답과 정권 재창출을 위하여 정치적 노획물을 분배한다. 누구든 자신을 위한 재판관이 되지 말라(Nemo iudex in causa sua)는 법언을 정치적으로 해석하고 경계할 필요가 있다. 과거 식민지 지배에서 해방된 많은 나라들이 국가 발전의 틀을 만들기보다는 앞다투어 점령 세력이 남기고 간 자리를 차지하는 데 몰두하였다. 과거의 제도는 새로운 기득권을 위하여 유지된다. 진입 장벽은 남아 있고 국민들에게 경쟁의 기회는 오픈되지 않는다. 그 나라의 현재의 모습은 상상하기 어렵지 않다.

넷째, 특정 계층이 렌트(rent·지대)를 독점함으로써 시장이 실패하고 있다면, 그 문제는 적극 시정되어야 한다. 일부 산업이나 계층, 기업의 시장 지배력과 집중도가 과도하게 높은 경우 그 산업이나 계층, 기업은 자신의 이익을 위하여 힘을 쓰게 되어 있다. 그러한 상황에서는 경쟁이 살아 숨쉴 수 없다. 산업정책의 예를 들면, 국내에서 가격 담합의 가능성이 있는 경우 수입 개방 압력을 높여 관련 부문들 간에 자원 배분이 원활히 될 수 있도록 제도를 고쳐야 한다.

다섯째, 경쟁력을 가지지 못한 사람들은 국가가 일정 수준까지 지원하여야 한다. 공동체 일원에 대한 공동체의 당연한 책무일 뿐 아니라 그들이 경쟁력을 갖추어 시장에 참여한다면 그만큼 나라와 사회가 더 발전할 수 있다.

여섯째, 제도의 현실 적합성이 중요하다. 다른 나라의 제도는 참고는 할 수 있지만 도입은 극히 신중하여야 한다. 간혹 국회 등을 보면 사안에 따라 OECD를 인용하고 스칸디나비아나 태평양의 어느 나라에서 하고 있으니 우리도 한번 도입해 보자고 하는 경우가 있다. 남의 옷이 좋아 보여도 내 몸에 안 맞듯이 남의 제도의 수입은 신중하여야 한다. 잘 자라던 귤도 물과 토질이 다른 북쪽으로 옮겨 심으면 탱자가 된다(귤화위지·橘化爲枳).

우리나라는 어느 부문이든 제도가 너무 많아 탈이다. 중소기업 제도를 예를 들면 너무 가짓수가 많아 기업들이 제대로 알고 쓰기도 어렵다. 그것만으로 그치지 않는다. 제도가 많고 복잡하여 제도 유지 비용은 물론 자원배분의 효율성은 낮아지고 규제 또한 많아진다. 이중, 삼중의 재앙이라고 할 수 있다. 제도를 쓰고 있는 기업들에 물어서는 판단하기 어렵다. 자기가 지원을 받고 있는 제도가 나쁘다고 할 사람은 아무도 없다.

일곱째, 어떤 제도가 상황에 따라 조령모개로 변하면 좋은 제도라고 할 수 없다. 바로 제도의 시간불일치성(time inconsistency) 문제이다. 각종 지원으로 주택임대차 제도를 적극 장려하다가 어느 순간 규제로 돌아선다. 정부에 대한 시장의 신뢰가 떨어지고 임대차 시장이 필요한 때가 되어도 움직이지 않게 된다.

여덟째, 지속가능성(sustainability)이다. 막상 많은 사람이 지지하여 경제정책을 바꾸었는데 그로 인하여 뿌리가 흔들리고 나라의 경쟁력을 잃어간다면 훗날 돌이킬 수 없게 된다. 좋은 뜻으로 만들었던 제도가 애물단지가 되고 자꾸만 고쳐 누더기가 되고 상황은 악화된다. 제도를 손대는 일은 정말 두려운 마음으로 신중하게 하지 않으면 안 된다.