1995년 실업급여제도가 도입된 후 꾸준히 소득 보장 기능이 확대됐다.  

지난 2017년 10월 정부는 '일자리 정책 5년 로드맵'을 발표하면서 실업급여제도의 보장성을 강화하기 위해 특수형태근로종사자·예술인 등 비적용 대상자의 고용 안전망 적용을 확대했다. 또 구직급여를 평균 임금의 50%에서 60%로 늘리고, 지급일수를 30일로 연장했다.

​이런 노력에도 여전히 소득 보장 기능은 미흡하고 사각지대가 광범위해 이를 축소해야 한다는 지적이 나온다.

7일 국회입법조사처에 따르면 우리나라의 실업자 수 대비 실업급여 수급자 비율은 2015년 38.2%에서 지난해 8월 42.5%로 상승했다.

그럼에도 아직 갈 길이 멀다. 경제협력개발기구(OECD) 평균(2014년 기준)인 58.6%를 밑돈다.

고용보험제도는 일정 요건에 해당하는 근로자를 사회보험방식에 의해 의무적으로 적용한다. 피보험자(사업주·근로자)가 보험료를 일정기간 납부해 기여 요건을 충족한 후 해당 피보험자가 실업 상태가 되면 구직급여를 받는 형태로 설계됐다.

이는 근로자 보호에 충실할 수 있고, 취업 알선과 직업 훈련 등 고용정책과 연계해 운영함으로써 실업의 예방과 재취업을 촉진하는 장점이 있다. 미국, 영국, 일본, 독일 등의 국가도 우리나라와 동일한 형태의 제도를 운용 중이다.
 
문제는 근로자의 의사와 관계없이 강제적으로 가입하다 보니 근로자 개개인이 가입 여부를 선택할 수 없다는 점이다.  

고용보험 가입 사실이 없는 미취업 청년이나 특수형태근로종사자처럼 고용보험법 적용 대상이 아니거나, 적용 대상이더라도 수급 요건을 갖추지 못하면 구직급여 혜택을 받을 수 없는 한계도 있다.

수급 요건은 이직일 이전 18개월간 피보험단위기간(기여기간)이 통산 180일 이상이고, 비자발적으로 이직해 재취업 활동을 해야 한다.  

전통적인 제조업 중심의 산업 체제에서 정규직 근로자들을 표본으로 설계된 사회보험 중심의 고용 안전망은 보험설계사와 학습지 교사, 퀵 서비스 배달기사, 방문판매원 등 특수고용형태근로자나 자영업자들을 보호하기에는 한계가 있다는 지적이다.

고용보험 사각지대는 크게 △당연 가입 대상이 아닌 비임금 근로자 △고용보험 적용 제외 근로자 △당연 가입 대상이지만 실제로 가입하지 않은 근로자로 구분할 수 있다.

김진선 국회입법조사처 입법조사관은 "고용보험의 대상과 지급 기간의 확대, 지급 요건의 완화 등을 위한 노력이 반드시 수반돼야 한다"면서 "기여와 급여의 비례 원리에 입각한 사회보험이기 때문에 구조적으로 사각지대가 존재할 수밖에 없다"고 말했다.