[최광웅의 데이터政經]


데이터정경연구원 원장

당(黨)은 많을수록 이익인가?
- 메기 국민의당을 위한 변명

독일과 스웨덴, 그리고 네덜란드는 민심 그대로를 의석에 반영시키는 선거제도를 통해 각계각층의 다양한 요구를 반영하는 정치선진국이다. 독일은 원내 6당, 스웨덴과 네덜란드는 각각 원내 8당이다. 당(黨)이 많다 보니 제1당이 차지하는 의석 비중도 기껏해야 독일이 34.7%, 스웨덴은 32.4%, 네덜란드는 22%이다. 그래서 이 세 나라는 대표적인 비례대표제 국가이며 헝(hung, 소수파) 의회 발생이 빈번히 이루어진다. 하지만 모든 문제를 일상화된 연합정치를 통해 해결한다.

독일 자민당은 총선 때마다 득표율 10% 안팎을 얻는 제3당에 불과하다. 하지만 1, 2당 사이에서 줄다리기를 통해 독일연방 성립 이후 가장 오랫동안 여당 지위에 있었다. 자민당의 캐스팅보트는 바로 독일식 정당명부제 때문이다. 총 열아홉 차례 총선에서 과반수 득표율은 1961년 기민당(50.2%)의 단 한 번이 유일하다. 그렇기 때문에 연정 협상에 나서는 기민당·사민당은 자민당을 항상 금값으로 대접해왔다. 기민당은 1976년 총선에서 48.6% 득표율과 254석을 확보하였다. 역대 3위의 썩 괜찮은 성적표이다. 사민당과의 격차를 무려 30석이나 벌려 7년 동안 기다려온 정권교체는 눈앞으로 다가오는 듯했다. 그러나 결정권을 가진 자민당(40석)이 사민당과 연정을 유지하겠다고 하면서 물거품이 돼 버렸다. 사민당은 외무장관과 내무장관, 그리고 경제장관 및 식품·농업장관을 내어주는 등 통 큰 양보를 했다. 국가부채 감축, 친(親)기업, 민영화 등 강력한 경제적 자유주의를 핵심 가치로 내세우는 자민당이 설득당하고 배기지 않을 도리가 없었다.

선거를 통한 독일 대연정은 2005년이 처음이다. 이때는 자민당을 포함한 군소정당들이 약진하며 무려 26.6%의 득표율을 올렸기 때문이다. 2013년 대연정은 정반대 현상이며, 득표율 5%를 넘지 못해 원외정당으로 추락한 자민당의 몰락이 그 원인이다. 지난 9월 총선 이후 현재 3개월 가까이 연정 협상이 지연되고 있는 것도 사실은 자민당이 야당의 길을 선언한 까닭이다. 독일 대연정을 만든 빛나는 조연은 결과적으로 자민당이다.

북유럽 복지국가 스웨덴은 1930년대 살트셰바덴 협약 이후 17년을 제외하고 사민당이 주도하는 좌파연합이 대부분 집권해왔다. 1952년부터 4년간 중도우파 성향 농민동맹(현 중앙당)과 연정을 구성한 경우는 매우 이례적이다. 사민당 단독집권은 1940년과 1963년 단 두 차례밖에 없을 정도로 연립내각이 보편적이다. 스웨덴은 지난 2014년 9월 총선에서 사민당(113석)-녹색당(24석)-좌익당(21석) 등 좌파연합이 승리했으나 과반수 미달로 소수파연정(45.3%)을 출범시켰다. 반(反)난민과 반(反)유로화 등 민족주의 포퓰리즘 구호를 내건 스웨덴민주당이 제3당(49석)으로 약진함에 따라 난민 수용 규모를 대폭 줄이라고 요구하면서 2015회계연도 예산안을 부결시켜 버렸다. 소수파연정은 두 달 만에 붕괴 직전까지 갔으나 위기위식을 느낀 우파연합(온건당·중앙당·자유당·기민당)이 ‘정책연합’에 합의하면서 좌파내각 임기를 보장하였다. 차기 총선에서 소수파연정이 출범할 경우, 같은 조건으로 정책연합에 합의하는 것이 핵심적인 내용이었다. 여기에는 기존 우파연정에서 실시했던 공공부문 축소 등 상당수 정책까지 이어나가는 안도 포함되었다.

소수파여당이 국정을 안정시키기 위해 가장 효과적인 방식은 ‘정책연합’이라는 수단이며. 이를 또 다른 용어로 ‘각외(閣外) 협력’이라고 부른다. 내각에 각료로 직접 참여하게 되는 ‘정부연합’을 하게 되면 불가피하게 많은 정책적인 양보와 타협을 해야 한다. 이것은 당내 분열이나 지지자들의 비판을 초래할 수도 있다. 하지만 ‘정책연합’에 그칠 경우 예산이나 법률안 등과 같은 사안별 연대이기 때문에 언제든지 정책연합에서 이탈할 수 있다는 장점이 있다. 국무회의에 참석하지도 않기 때문에 당의 정체성을 훼손하지 않으면서도 정책적 실리를 동시에 만족할 수 있다.

네덜란드 역시 1982년 바세나르 협약을 통해 노동개혁을 이룬 강소국이다. 2010년 6월 조기총선 결과 자민당(31석)이 제1당으로 부상하였다. 하지만 노동당(30석)과 ‘정부연합’을 구성해도 40.7%로 과반수에 크게 미달하였다. 127일 동안 협상 끝에 반(反)난민과 반(反)유럽연합 등을 내세우는 자유당(24석)과 합의하며 마르크 뤼터 내각을 간신히 출범시켰다. 자민·노동당은 정부연합, 자유당은 정책연합으로 참여하는 방식이었다. 그런데 이듬해부터 시작된 남유럽 재정위기가 불어닥치며 2013년 예산안에 대한 자유당의 무리한 재정 감축 요구가 급기야 정책연합 이탈로 이어졌다. 연정은 무너지고 2년 남짓 만에 또다시 조기총선에 돌입해 개표결과는 오히려 자민당 41석, 노동당 38석, 자유당 15석 등 ‘정부연합’의 승리로 나타나 54일 만에 자민·노동당 연립내각은 순조롭게 출범하였다.

6일 새해 예산안이 국회를 통과하였다. 법정 기일을 나흘이나 어기긴 했으나 그래도 18~19대 국회가 흔히 보여준 날치기나 육탄 저지라는 꼴불견이 없는 장면을 보여주어 그나마 천만다행이다. 지난여름 일자리 추경안 의결을 포함하면 3연속 합의처리이다. 이는 지난해 총선 민의로 성립된 3당 체제가 빛을 발한 결과로 평가할 수 있다. 가장 큰 힘은 국민의당이라는 제3당의 존재감 때문이다. 대부분 민주당에서 탈당한 인물들이 모여서 만든 정당이지만 국민의당이 국회에서 보여주는 역할은 다당 체제가 갈 길을 말해주고 있다. 20년 전 대부분 민자당을 탈당한 인물들이 만든 자민련이 했던 역할도 크게 다르지 않았다. 경쟁자가 하나 둘 더 늘어나면 개인과 조직이 발전하는 데 유익하다고 한다. 이를 메기 효과(catfish effect)라고 부른다. 국민의당이 진정한 메기로 거듭나기를 기대해본다.